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摘要：城市大量違法建設的產生和存在，對城市經濟、城市社會、城市規劃產生了嚴重的負面影響。特別是它扭曲了社會部分人群的正常思維方式，尤其對社會所產生的深層次影響已遠遠超出違法建設行為本身。我們從其中剝離出一類具有典型特征的行為進行分析研究，試圖找出合理有效的治理途徑，促進城市規劃和經營城市的實踐。...

從規劃管理角度看我市舊城中心區內直管公房存在的迫切問題及對策、建議  

周海霞  韓宏緒

(西安市規劃局蓮湖分局)

    近二十年來，在城市規劃管理工作中，違法建設始終是一個熱點、難點問題。以行為主體劃分，目前進行違法建設者主要有以下幾大類：企事業單位、房地產開發商、房管部門、個體居民、村委會及村民等。其中舊城中心區內國家直管公房存在的違法建設問題很突出，直接影響城市建設和經濟發展。

1．目前我市國有直管公房的現狀及供應管理體制和機構建制

    我市國有直管公房目前依然由房產行政管理部門管理，來源為解放前政府接收的歷史形成的各種舊有房屋(有相當數量是保護民居和文物保護單位)和解放后六、七十年代建造的一批簡易房屋。它們零散分布于舊城建成區內的中心區域，地理區位一般較佳。

    直管公房房屋質量較差。據蓮湖區某房管所對管內房屋的統計，其50％以上房屋是嚴重損壞房屋，大多為土、木結構房屋，且無市政上、下水配套設施，六、七十年代所建磚混房屋多為低層或多層簡易結構住宅，基本上屬于特殊歷史年代的過渡性應急性建筑。

    直管房租房產人員結構復雜，屬歷史形成的雜居區域，社區鄰里關系分散。目前很多是轉租戶，大多從事二、三產業，很多無固定職業，屬社會弱勢群體。

    國有直管公房目前由市房產行政管理部門下屬的各房管所管理，實行以租養房，自收自支。但存在很多問題，人員臃腫，包袱沉重，相當一部分房管所人員工資發放都很困難。

 

2．房管所近些年來大量的違法建設情況及背景分析

    房管所由于政企不分，包袱沉重，自身無造血功能，低廉的房租不足以進行維修房屋等日常運轉和支付人員工資，為解決單位實際問題，各房管所“靠山吃山”，近些年紛紛進行了大量似乎是“合理的”違法建設。

    (1)借改造維修“危舊房屋”之機，進行違法建設，由原來一層的房屋翻建至二層、三層甚至四、五層。這種現象十分普遍。

 

    (2)直接進行房地產開發

    由于房管所本身無資本積累，以上兩種行為基本都采取聯營，尋找社會閑散資金進行建設，主要是與個人簽訂一些不規范的協議。

    直管公房大量違法建設產生的背景和社會根源：直管公房管理部門從上世紀八十年代末由財政撥款變為自收自支、以租養房、養人，但低廉的房租和不適當的管理模式無法保障收支平衡，于是各房管所紛紛開始運作這些“短、平、快”項目，維持本部門的生存，由于有行政上的便利，可以憑極低的“成本”，獲得“合法”的房產憑證，賺取很容易就得到的部門利益，十余年來，不停息地進行違法建設。l998年西大街夏家什字地區實施整體拆遷，在動遷后(建房手續已凍結)的短短幾個月內，拆遷范圍內直管公房面積竟驟然膨脹了二、三倍，此事曾被中央電視臺“東方時空”節目專題報道。

    這種“運作”與市場經濟規律相悖，它以極低的“成本”獲取高額的“回報”，但各房管所搞了十余年的“房產開發”依然未能走出困境，沒有積累，甚至每況愈下，這就令人深思了。除了機制難題難以跨越外，如果將房管所推向市場后，原有人員的出路問題更是矛盾的焦點。在當今科技飛速發展的知識經濟時期，由于人員整體技能問題，房管所工作人員對實行改制邁入市場存在一定畏懼心理。

3．我們從更宏觀的層次提出幾個問題

    3.1公房承租戶在法律上應享有的權力是什么?

    這些承租戶在土地和房屋產權上都不是擁有者，但卻是一類社會人群，他們居住著質量不太好的房屋，繳納著低廉的土地和房屋使用租金，形成一個個“棚戶區”(居民大多自建了很多棚亭)。在拆遷安置條例中明確規定，這些承租戶在拆遷中應予安置，這種更多是從避免社會問題的角度制定的規定，從法理上需要專門的法律解釋。換句話講，既然房管部門越租越虧損，那么不租了行不行?或從民政渠道解決弱勢群體的救濟問題，對租用資格進行認定，剝離不符合條件者，規范地采取多種形式解決住房來源(廉租房、經濟適用房或安居工程等)。

    3.2這些違法建設帶給了城市什么?

    公房承租戶作為一類社會人群，不象企事業單位家屬區和近年新建商品住宅小區里人員構成那么單純。現在很多承租戶都是從最早期租房戶轉租過來或再轉租，大多從事二、三產業中簡單的職業，形成復雜人群，產生很多社會問題，但己成為“歷史形成”。現在的問題是房管部門擴建翻建的違法建設又不斷增加公房承租戶且又能拿到合法租房售房手續，在幾年后又將“歷史形成”一批拆遷戶。這些直管公房大多位于舊城中心區，即使違法新建也屬質量偽劣，很多被列入舊城改造范圍，在拆遷安置中，不斷增加的承租戶將使政府和社會背上更沉重的負擔，無疑將擾亂正常的經濟秩序。

    同時，直管公房零星分布于城區各個部分，與其發生聯系的有相當大量的人群。直管公房這種知法犯法、投機取巧行為帶有顯著的“寄生”特征，對整個社會心理產生深刻的影響，對整個社會風氣帶來很多負面的東西。

    3.3給城市規劃管理工作帶來的問題

    3.3.1直接影響城市規劃管理工作的全面開展，轉移了規劃管理部門的主導工作內容。

    查處這種置各種法律法規于不顧，強行違法建設在城市建設中已經成為一類很特殊的管理事務。而由于違法建設引起的四鄰矛盾和上訪不斷更是直接影響規劃管理正常工作有序的開展。如蓮湖區大學習巷、王家巷、廟后街直管公房違法建設緊貼四鄰民房而建，所引發的公房租賃戶和四鄰(權益受侵害的私房戶)同時不斷地頻繁上訪規劃管理部門，直接擾亂了日常管理工作。

    3.3.2違法建設雖暫時緩解了建設單位的內部矛盾，但同時引發了許多社會問題，特別是某些社會人群與政府部門的直接對抗。

    大部分直管公房承租戶屬社會弱勢群體，規劃管理工作面對這些基本生存條件難以很好保障的人群難免束手束腳。我們在處理某房管所在西關正街違法建設時，租房戶并不認為房管所進行違法建設，而是在改善他們原有的居住條件，在規劃管理部門內失去理智，打鬧漫罵，對執法人員進行人身威脅，使房管部門與租房戶間的矛盾演變為住戶與規劃管理部門的直接矛盾和沖突；又如我們在處理蓮湖區廟后街某房管所違法建設時，該所引進該地區個人資金建設，在規劃管理執法過程中房管部門一再強調自身困難，無任何規劃審批手續與投資者強行沿界墻建設至四層，在規劃管理執法過程中投資者橫加阻撓，加大執法難度，一起普通的違法建設跨越了三個年頭才得以拆除處理。

    更加嚴重的是由于房管所對規劃工作的不理解，與規劃管理部門產生了不該有的激烈對抗。工作在一

線的規劃管理人員不僅要承擔繁重的違法建設查處任務，還需要承受來自各方面的壓力威脅，卻得不到理解，由于這類違法建設行為主體的特殊性，對城市規劃的深入實施在社會上造成了嚴重的負面影響，客觀上損害了城市規劃的權威性和嚴肅性。

    3.3.3其他顯性問題

    客觀上，大量直管公房的違法翻建，未經正規設計和施工，質量低劣，無配套設施，無法保障住戶基本的日照、采光、通風和消防安全，同時極高的建筑密度，惡化了城市環境，增加了城市建筑垃圾，影響了城市市容市貌，它們在三、五年之后即又成為危舊房屋而需再次更新或因無法滿足基本人居要求而需拆除，這種惡性循環多年來一直衍生著。

    另外，由于其中復雜的承租和層層轉租因素，給社會環境綜合治理帶來一定難度，危害了社會公共安全，這里不再贅述。

 

    3．4基層公房管理部門的出路在哪里?

    經過我們與上海等其他城市直管公房管理部門的座談了解，與西安基層房管所的大量溝通，也經過我們的調研思考，深深感到，只有在城市產業結構調整和產業所有制調整基礎上，對房管所從根本上改變職能，實行政企分開，加速推進市場化，才是公房管理  部門的根本出路。事實上我市一些房管所已  經有了足夠心理準備，市房屋管理部門也有  了一些政策準備，在妥善解決好房管所和承  疆戶的人員安置問題后，相信能解決好這個  問題。

4.幾點對策、建議

    4.1基層公房管理部門不管出于什么初衷。進  行違法建設都是嚴重錯誤。它嚴重影響城市  規劃的實施，擾亂了市場經濟秩序，帶來各方  面社會問題，應該引起各級政府部門的重視，要象治理機動三輪，甚至是治理非典一樣治理這種違法行為。

    4.2直管公房管理部門真正的出路在于政企分開。走改制之路。要象外地直管公房部門，改制后進行現代物業管理和房產業開發。但在我市房管所存在一個人員優化組合問題，很多房管人員的低技能使他們對走入市場是排斥的，對改制工作，來源于房管部門內部的阻力可能會更大。

    4.3按照《西安市國有土地儲備暫行規定》，土地儲備的來源其中主要包括為實施城市規劃進行舊城區改造調整使用的土地，由于我市舊城區內直管公房本身不是一個嚴格意義上的房產(過于破敗無法出售，很多屬于負資產)，也鑒于我市中心密度已過高和城市整體規劃中降低中心密度的政策，建議在政府年度財政預算中，列出專項資金，將處置舊城區內直管公房作為專項政府工程，對舊城中心區直管公房實行土地、房產儲備，作為經營城市的重要內容(全國其它一些大的舊城如南昌，已明確要求停止城區內直管公房、私房的零星改建)，這樣做的作用是：

    一方面清理家底，將城市資本利用效率最大化。對直管公房中文物保護單位、傳統保護民居，修繕后直接作為旅游資源；經過整修后符合經濟適用房租售條件的可直接租售回收資金；拍賣土地使用權，發揮其土地區位優勢，將土地級差提供的資金回收。

    另一方面避免不斷增加的承租戶帶給政府不斷增加的拆遷安置負擔，就此打個死結。同時，為城市的更高更深層次的規劃實施減少阻力，根據規劃有的房屋可直接拆除做為綠地、廣場，創造最佳人居環境。

    4.4舊城更新本身是一個連續分階段謹慎實施的漸進過程，現階段城市經濟結構背景下進行的城市更新，應該從城市社會整合角度考慮分析問題，對其區域進行較大幅度的制度性整合和功能性整合，城市規劃作為一種社會空間資源再分配的形式與手段，在城市社會整合中也應發揮積極作用。

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：文徑 尹維維 編輯  劉真 審核)

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