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摘要：通過對杭州余杭區(qū)污水工程現(xiàn)狀問題的調查與研究，著重分析了余杭區(qū)污水處理現(xiàn)狀存在問題的原因，結合余杭區(qū)污水工程建設規(guī)劃的原則與目標，具體探討了污水區(qū)域化管理的體制、污水區(qū)域化管理的重點、機構設置與建立現(xiàn)代企業(yè)制度設想，進而提出了污水區(qū)域化管理的基本任務。...

城鎮(zhèn)污水區(qū)域化管理體制探討

盧賢飛

(浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，浙江杭州310007)

1、問題的提出

    杭州余杭區(qū)位于浙江省北部，杭嘉湖平原南端，錢塘江北岸，東、北、西三面環(huán)繞杭州市主城區(qū)，是杭州市主城區(qū)沿錢塘江北岸發(fā)展的主要腹地，具有顯著的區(qū)域優(yōu)勢。2006年余杭區(qū)下轄14個鎮(zhèn)、1個鄉(xiāng)、4個街道，全區(qū)總面積為1226 km2，建成區(qū)面積為85.9 km2。2006年余杭區(qū)總人口為ll3.7萬人，城市化水平為58.2％，2020年規(guī)劃人口為l58萬人，預測城市化水平為76.9％。

    余杭區(qū)污水系統(tǒng)分為5個集中處理系統(tǒng)和西北部山區(qū)分散處理系統(tǒng)，如圖l所示，已初步形成區(qū)域化污水處理系統(tǒng)。區(qū)政府所在地臨平城區(qū)的污水系統(tǒng)比較完善，臨平城區(qū)和喬司鎮(zhèn)污水輸送到杭州七堡污水廠處理，處理尾水排入錢塘江。全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水工程從2002年陸續(xù)開始建設，目前已初步建成塘棲污水系統(tǒng)、余杭組團污水系統(tǒng)、良渚污水系統(tǒng)等3個集中處理系統(tǒng)，崇賢污水系統(tǒng)尚在建設中，如表1所示。

    余杭區(qū)塘棲、良渚、余杭組團3個污水系統(tǒng)的污水處理廠和污水主干管道、中心泵站已基本建成，但各鎮(zhèn)鄉(xiāng)污水收集支管的建設進度緩慢，污水收集率低，從而造成污水處理系統(tǒng)和污水主干系統(tǒng)進水不足，大量污水仍然直接排入河道，使水環(huán)境遭破壞。為了適應余杭區(qū)城鎮(zhèn)污水工程建設與運行管理的需要，如何推進區(qū)域化污水工程的建設與管理已成為余杭區(qū)面臨的挑戰(zhàn)。

2、存在問題及原因分析

    2.1缺乏區(qū)域化管理的有效機制與手段

    目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水工程建設缺乏管理機構和人員，也沒有正式的編制和固定的管理資金來源，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施的建設管理比較混亂，建設質量難以提升。區(qū)級建設行政管理部門因其重點在城區(qū)，且限于人員力量不足，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水工程的建設主要是指導，難于落到實處。目前，余杭區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理基礎設施規(guī)劃建設與管理工作主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設辦公室落實，管理力量比較薄弱。污水收集管網的建設進展緩慢，污水工程設施建設用地未能得到有效控制。

    2.2資金投入嚴重不足

    余杭區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設主要依靠當?shù)刎斦�投入，由于受財政體制和經濟發(fā)展水平的制約，區(qū)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設資金的投入十分有限。目前，區(qū)政府主要承擔鎮(zhèn)鄉(xiāng)污水主干管、中心泵站和污水處理廠的建設資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水收集支管的建設主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政投入。一些欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財力不足，拿不出資金用于基礎設施建設，而且也很少能享受到區(qū)以上各級政府部門的直接投資。因此，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工程不僅缺乏建設資金，也缺乏運行經費的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施建設還遠遠不能滿足保護生態(tài)環(huán)境的需要，制約了余杭區(qū)城鄉(xiāng)經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

    2.3水環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督能力嚴重不足

    現(xiàn)有的環(huán)境在線監(jiān)測、監(jiān)控設施嚴重不足，覆蓋率低，環(huán)境綜合信息管理能力薄弱，未建立統(tǒng)一的水環(huán)境污染監(jiān)管和預警體系，不能有效應對嚴峻的環(huán)境挑戰(zhàn)。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民居住相對分散，工業(yè)企業(yè)規(guī)模小，產品多樣，污水成分十分復雜等特點，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水監(jiān)測系統(tǒng)的建立帶來一定的難度。有法不依、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象較為突出，環(huán)境違法處罰力度不夠。偷排、超標排放等違法行為還時有發(fā)生，環(huán)境“守法成本高，執(zhí)法成本高，違法成本低”的問題還未得到有效解決。

    2.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設不夠科學合理

    近幾年，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均編制了控制性詳細規(guī)劃，但規(guī)劃的實施大多針對新區(qū)，現(xiàn)狀鎮(zhèn)區(qū)的改造被忽略。現(xiàn)有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)沿公路發(fā)展形成的帶狀集鎮(zhèn)格局，土地利用沒有進行功能分區(qū)，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體化畜禽養(yǎng)殖場等與農村聚居點相鄰甚至混雜，建筑物分布密集，導致污水收集管網的建設非常困難。一些老鎮(zhèn)區(qū)如果不進行綜合改造，難于實施比較完善的排水系統(tǒng)。

    2.5生態(tài)環(huán)境保護意識淡薄

    長期以來，重視經濟發(fā)展指標，忽視生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)象在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中仍普遍存在，注重經濟增長，忽視環(huán)境保護，往往為了一些局部和短期利益，以犧牲環(huán)境為代價，使當?shù)厮�體污染更加嚴重。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導強調“項目立鎮(zhèn)”、“工業(yè)強鎮(zhèn)”、“商業(yè)活鎮(zhèn)”，但對。環(huán)境興鎮(zhèn)”缺乏足夠的認識。

3、基本原則與目標

    3.1基本原則

    為了加快余杭區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水工程建設進度，提高區(qū)域化污水處理工程的管理水平，根據(jù)余杭區(qū)污水系統(tǒng)的特點，確立城鎮(zhèn)污水工程的規(guī)劃建設和區(qū)域化管理體制構想的基本原則。

    3.1.1落實科學發(fā)展觀的原則

    落實科學發(fā)展觀，從可持續(xù)發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境的要求出發(fā)，防止和減少水污染，逐步改善城市水環(huán)境，形成城鎮(zhèn)發(fā)展和污水工程建設同步有序的局面。

    3.1.2污水資源化的原則

    污水系統(tǒng)規(guī)劃遵循污水資源化的原則，為實現(xiàn)主要污染物減排、水功能區(qū)劃達標做出貢獻，推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設。

    3.1.3高起點規(guī)劃原則

    污水工程是城鎮(zhèn)重要的基礎設施，在吸取國內外污水工程的先進經驗的基礎上，堅持高起點、高標準的規(guī)劃原則。

    3.1.4共享共建、集中和分散相結合的原則共享和共建污水工程設施，采取集中和分散相結合的原則，以降低工程投資、運行費用，減少污染物排放對水環(huán)境的不利影響。

    3.1.5遠近結合的原則 

    合理分期做到既有遠期目標，又有近期安排，遠近結合，更好地發(fā)揮污水工程的環(huán)境效益、社會效益和經濟效益。

    3.2 基本目標

    3.2.1太湖治理總體目標(1)近期目標(2007～2012)；太湖湖體水質綜合評價由2005年的劣V類提高到2012年的V類，其中高錳酸鹽指數(shù)和氨氮達到Il類，總磷達到IV類，總氮達到V類。東部沿岸區(qū)水域水質由V類提高到IV類；富營養(yǎng)化惡化趨勢得到遏制；主要飲用水水源地及其輸水骨干河道水質基本達到IIl類；河網水域水質控制單元水質有所改善，達標個數(shù)由現(xiàn)狀的18.6％提高到40％左右。

    (2)遠期目標(2013～2020)：2020年，太湖湖泊水質綜合評價從2012年的V類提高到IV類；富營養(yǎng)化惡化趨勢得到遏制并有所改善，河網水域水質控制單元水質達標個數(shù)占總數(shù)的80％左右。

    3.2.2余杭區(qū)污水治理目標(1)近期目標(2007—2010)：擴建臨平污水系統(tǒng)，基本建成崇賢污水系統(tǒng)，完善余杭組團、良渚、塘棲污水系統(tǒng)一期工程。臨平副城污水處理率達到70％，三組團污水處理率達到45％。處理廠排放標準爭取達到一級A排放標準，積極開展再生水利用。

    (2)中期目標(2011—2015)：建成以喬司污水廠為核心的臨平污水系統(tǒng)、進一步完善三組團污水系統(tǒng)。臨平副城污水處理率達到80％，三組團污水處理率達到60％。處理廠排放標準達到一級A排放標準，實施再生水利用。

    (3)遠期目標(2016—2020)：全區(qū)形成比較完善的污水系統(tǒng)，臨平副城污水處理率達到85％，三組團污水處理率達到70％。三組團處理廠排放標準優(yōu)于一級A排放標準，全面實施再生水利用。 

4、區(qū)域化管理體制探討

    按照現(xiàn)代企業(yè)制度的改革方向，實行污水處理行業(yè)產業(yè)化經營，不僅要轉變政府職能，建立有效的服務型機構，加強和改善政府的宏觀調控，還應建立現(xiàn)代化產權制度，塑造市場主體，完善市場體系，推進投資體制、分配制度、社會保障制度，人事制度的改革，建立適應污水區(qū)域化運行的管理體制和運營機制。   

    4.1污水區(qū)域化管理的重點

    污水區(qū)域化管理應重點做好以下四方面的工作：(1)編制與實施區(qū)域化污水工程專項規(guī)劃；(2)制定與完善區(qū)域化污水工程管理細則；(3)監(jiān)督與管理區(qū)域化污水處理系統(tǒng)的運營；(4)完善區(qū)域化污水處理工程的管理體制和運營機制。

    4.2建立健全管理機構與現(xiàn)代企業(yè)制度

    區(qū)城鎮(zhèn)排水集團有限公司設董事長1人，董事5～7人。董事由市國資辦和城鎮(zhèn)供排水行業(yè)集團正副職人員組成。監(jiān)事由監(jiān)察局、審計局、財政局等部門人員以及城鎮(zhèn)供排水行業(yè)集團有關領導兼任。董事長、董事由市政府任命或委派。財務總監(jiān)由國資辦選派。區(qū)城鎮(zhèn)排水集團有限公司依法對全資、控股和參股企業(yè)行使出資人權利。享有資本收益、重要決策和選聘經營者的權利。

    4.3 實行規(guī)范的公司制改革，建立激勵和約束機制、建立起產權清晰、權責分明、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度，構建有效的法人治理結構，做到自主經營，自負盈虧，自我發(fā)展。對下屬企業(yè)實行經理負責制，經理由區(qū)城鎮(zhèn)排水集團有限公司依照有關規(guī)定聘任，其他所有職工依法實行勞動合同制度，擇優(yōu)競崗，明確職責，以崗定薪。把職工收入與工作責任和績效考核緊密結合起來。

    集團性質：區(qū)城鎮(zhèn)排水集團有限公司為承擔全區(qū)城鎮(zhèn)排水行業(yè)建設經營的國有獨資企業(yè)，具有獨立法人資格，實行企業(yè)化運作。

    資本構成：區(qū)城鎮(zhèn)排水行業(yè)集團有限公司以及業(yè)已形成的國有區(qū)污水處理廠和城鎮(zhèn)管網。

    組織結構：區(qū)城鎮(zhèn)排水集團有限公司設總經理1人，副總經理2人(其中1人兼任財務總監(jiān))，總工程師l人，總經理、副總經理、總工程師由市政府委派或聘任；下設若干科室，科室人員優(yōu)先從現(xiàn)有涉水單位中調配，不足部分的向社會統(tǒng)一考試、考核錄用。

    經費保障：涉及到有關事業(yè)單位的原有政府性補貼暫時予以保留，根據(jù)區(qū)城鎮(zhèn)排水集團成立后運作的具體情況，再予取舍。

    管理和營運方式：區(qū)城鎮(zhèn)排水行業(yè)集團有限公司作為出資方，統(tǒng)一對全區(qū)污水處理等單位進行管理和協(xié)調。下屬各單位作為獨立經營主體，自主經營，自負盈虧。

    主要職責：(1)按照區(qū)域污水處理規(guī)劃，編制年度計劃組織實施。(2)負責區(qū)域污水工程項目建設和管理。(3)負責統(tǒng)二監(jiān)測區(qū)域內污水水質，統(tǒng)一搶修排水管網工程。(4)負責全區(qū)排水系統(tǒng)，經營所屬范圍的國有資本，建立和健全資產經營責任制，促使國有資產的保值增值。(5)依法行使出資人的權利，維護出資人的利益，負責對全資、控制股、參股企業(yè)委派、更換產權代表，行使重大決策事項、收益分配、資產重組和產權轉讓等權利。(6)負責對所屬企業(yè)的管理，制定考核指標，健全監(jiān)督制度，深化約束機制，對經營者實施獎懲，并督促所屬企業(yè)接受政府有關部門的管理，依法經營。(7)發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢和集團整體規(guī)模優(yōu)勢，多渠道引進人才、資金和管理，根據(jù)經濟社會發(fā)展需要，進一步實施排水設施的建設和改造。在此基礎上，著眼水資源的綜合利用，創(chuàng)造條件，積極開發(fā)其他項目，拉長水產業(yè)鏈。(8)承辦區(qū)政府交辦的其他事項。

5、污水工程區(qū)域化管理的基本任務

    5.1加強統(tǒng)籌，科學編制和實施污水建設工程規(guī)劃

    從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌出發(fā)，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃以及地區(qū)環(huán)境容量和污染防治要求，抓緊組織編制區(qū)域污水處理設施建設規(guī)劃。堅持“規(guī)劃先行，分步實施，管網建設與集中處理設施并重，管網先行、處理跟進”的工作方針。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水和污水處理基礎設施布局，實現(xiàn)區(qū)域內污水處理等設施共建共享。

    5.2加強協(xié)作，提高污水工程建設效率

    污水工程作為城鎮(zhèn)重要的基礎設施，其規(guī)劃建設與城鎮(zhèn)其它基礎設施的建設密切相關，特別是道路建設、河道整治、舊城改造等項目的規(guī)劃建設應及時與污水工程管理部門溝通，做到同步規(guī)劃、同步實施，以加快基礎設施工程的建設進程，節(jié)約投資。城區(qū)污水支管的建設還應與道路建設、老鎮(zhèn)區(qū)改造和河道整治做好銜接，在進行局部地塊的詳細規(guī)劃和有關工程建設時，應按照區(qū)域污水專業(yè)規(guī)劃的整體要求，對污水收集管道的管徑和標高進行合理調整，更好極早地完成雨污分流和截污納管工作。

    5.3加大力度，確保城鎮(zhèn)污水處理工程建設質量

加強工程建設質量管理，按照《建設工程質量管理條例》的要求，加強建設施工監(jiān)督管理，建立和完善工程項目質量管理體系；實施政府工程質量監(jiān)督管理制度，加大執(zhí)法力度，切實做好城鎮(zhèn)污水處理廠驗收工作，確保污水處理工程建設質量。

    5.4加強監(jiān)管，保障污水處理廠正常運營

    通過污水處理廠與排污企業(yè)簽訂服務協(xié)議，明確排污企業(yè)的責任；加強對進入城鎮(zhèn)污水收集系統(tǒng)的主要排放口特別是重點工業(yè)排污口的監(jiān)測，禁止超標污水進入收集管網，以保證污水收集系統(tǒng)和城鎮(zhèn)污水處理廠安全、正常運行。城鎮(zhèn)污水處理廠運營單位要負責做好污水處理設施的正常運轉，依法做好排放污水的申報登記工作，確保排放水質符合國家和省里規(guī)定的污染物排放標準。

    5.5 完善城鎮(zhèn)污水處理廠管理體制和運營機制

    要按照政事分開、政企分開的原則，深化城鎮(zhèn)污水處理廠管理體制改革，理順政府部門與運營單位的關系，使城鎮(zhèn)污水處理運營單位逐步成為產權清：晰、獨立核算、自主經營的經營實體。按照產業(yè)化發(fā)展、企業(yè)化經營、社會化服務的方向，鼓勵各地以資源為基礎、以資本為紐帶組建污水區(qū)域化管理機構。要進一步建立健全城鎮(zhèn)污水處理收費制度。已開征污水處理費但平均征收標準低于0.80元／m3的城鎮(zhèn)，應按照省物價局等部門《關于加快落實污水處理收費制度的通知》和《關于進一步加快落實城鎮(zhèn)污水處理收費制度的補充通知》的要求調整到位。要加強對自備水源單位的污水處理費征收工作。對自備水源單位，可依據(jù)水資源行政主管部門核定的取用水量征收污水處理費，計收標準與城鎮(zhèn)供水的同類用戶相同，并按照有關規(guī)定通過協(xié)議方式委托銀行直接劃撥污水處理費。對未向城鎮(zhèn)污水集中處理設施排放污水的單位，未繳納排污費的，應當收取污水處理費；已繳納排污費的，不再收取污水處理費。征收的污水處理費在保證城鎮(zhèn)污水處理廠正常運行的前提下，應將剩余資金優(yōu)先用于污水收集管網的建設。

參考文獻

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[3]周鑫根．浙江省城鄉(xiāng)一體化供排水體系研究[M]．北京：化學工業(yè)出版社．2005．

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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