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摘要：城市中低收人人群的住房問(wèn)題一直是我國(guó)政府關(guān)心與努力解決的問(wèn)題，政府早在十余年前就著手福利性的“經(jīng)濟(jì)適用房，的建設(shè)工作。在此，通過(guò)對(duì)境外“公屋，，與我國(guó)“經(jīng)濟(jì)適用房”特性的比較以及對(duì)“廉租房”優(yōu)越性的分析，說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)階段大力發(fā)展“廉租房’’的重要性與迫切性，并對(duì)如何建設(shè)“廉租房”提出初步見(jiàn)解。...

適用是目的  經(jīng)濟(jì)是手段

——試探我國(guó)“經(jīng)濟(jì)適用房”、“廉租房”制度

吳偉進(jìn)1，朱玲松2，黃靈軍l

(1．杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，浙江杭州310012；2．浙江東華規(guī)劃建筑園林設(shè)計(jì)有限公司，浙江杭州310014)

1.我國(guó)“經(jīng)濟(jì)適用房”產(chǎn)生的時(shí)代背景

    今來(lái)，人類追求舒適住所的美好理想一直延綿不斷。在解決住房問(wèn)題的道路上，中低收入居民住房問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)期困擾世界各國(guó)政府和人民的重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。我國(guó)上世紀(jì)九十年代停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，結(jié)束了傳統(tǒng)的住房福利分配時(shí)代，對(duì)促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要影響意義。然而，我國(guó)的住房發(fā)展情況與發(fā)達(dá)國(guó)家的住房歷史如出一轍，市場(chǎng)并不能有效解決中低收入階層的住房問(wèn)題。在過(guò)去，發(fā)達(dá)國(guó)家分別建立了相應(yīng)的公共住房制度來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，我國(guó)在上世紀(jì)末，也相應(yīng)的建立了經(jīng)濟(jì)適用房制度。

    面理解，“經(jīng)濟(jì)適用房”就是既“經(jīng)濟(jì)”又“適用”的住房。2002年底由國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部下發(fā)的《經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格管理辦法》對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的概念作了說(shuō)明：“本辦法所稱經(jīng)濟(jì)適用住房，是指納入政府經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)計(jì)劃，建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥，享受政府提供的優(yōu)惠政策，向城鎮(zhèn)中低收入家庭供應(yīng)的普通居民住房。”2004年，建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》又給經(jīng)濟(jì)適用房下了定義：“經(jīng)濟(jì)適用房，是指政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷售價(jià)格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。

2.對(duì)境外社會(huì)“公房”類型的研究

    更好地探討我國(guó)城市“公房”問(wèn)題，這里列出香港、新加坡兩地“公房”的成功經(jīng)驗(yàn)加以研究。

    2.1香港類型——香港公屋

    香港“公屋”大致可分三種：20世紀(jì)70年代中期以前的出租公屋“廉租屋”；70～80年代的“居屋”；90年代的“新標(biāo)準(zhǔn)租住公屋”。

    從發(fā)展過(guò)程來(lái)看，香港公屋的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：①從1954～1972年，香港41％的人口住進(jìn)了“廉租屋”。②1973～1986年，“公屋”以低收入人口為服務(wù)對(duì)象，以出租為主要供應(yīng)方式。③1986年后，公屋發(fā)展進(jìn)入第三階段，住宅質(zhì)量繼續(xù)提高，出售公屋的比例擴(kuò)大，但公屋的基本特征和運(yùn)作方式?jīng)]有大的改變。

香港公屋的兩個(gè)重要特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)性和合理性，即一方面要盡量降低造價(jià)，以適應(yīng)廣大居民的購(gòu)買力和保證政府補(bǔ)貼的合理承受力；另一方面要使居民的居住水平與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

    2.2新加坡類型——新加坡公共組屋

    1990年代中期，新加坡全國(guó)有87％的人住在被稱之為“組屋”的國(guó)民住宅內(nèi)，其產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有。．真正做到了“居者有其屋”，使居民安居樂(lè)業(yè)。

    新加坡公共組屋發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段：①20世紀(jì)60年代初，大規(guī)模興建低標(biāo)準(zhǔn)住房，同時(shí)提供設(shè)施齊全的居住環(huán)境。②l964年政府宣布“居者有其屋”計(jì)劃，鼓勵(lì)中低收入家庭購(gòu)買“組屋”，廣大居民購(gòu)房成了現(xiàn)實(shí)。③l968年政府修改了中央公積金法令，允許使用公積金儲(chǔ)蓄買房，解決了首期付款的困難，極大地推動(dòng)了工薪階層購(gòu)買住房。④70—80年代，組屋建成量猛增，住宅標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境設(shè)施都有了一定的提高。80年代以來(lái)，新加坡組屋以其經(jīng)濟(jì)、適用的特點(diǎn)滿足了人們的基本居住需求。到1985年，90％的居民可以申請(qǐng)公共組屋。從新、港兩地的社會(huì)“公房”看，具有以下特性：前期建設(shè)資金基本上是政府投資的；“公屋”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)從低到高，逐步隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高而提高；享受“公屋”的人群數(shù)量巨大，覆蓋到廣大的中、低收入階層；“公屋”最初是以“廉價(jià)出租”的形式出現(xiàn)的，逐步過(guò)渡到“公屋出售”；即使到后期，城市中還是保留了一定數(shù)量的“廉租屋”作為機(jī)動(dòng)，滿足廣大下層人群長(zhǎng)期租住“公屋”的需要。

3.我國(guó)“經(jīng)濟(jì)適用房”與境外“公房”的同異之處

    我國(guó)新的住房制度的制定，主要是學(xué)習(xí)國(guó)際上住房工作做得比較好的發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)。我國(guó)的“經(jīng)濟(jì)適用房”與境外的“公房”都具有國(guó)家政策傾斜的特點(diǎn)，都是面向城市中低收入家庭，都為城市和諧發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)。

    不同點(diǎn)：

    (1)境外的“公房”首先是以廉價(jià)出租的形式出現(xiàn)的，開始時(shí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，以后逐步提高，建設(shè)資金主要由城市政府解決；我國(guó)的“經(jīng)濟(jì)適用房”一開

始就是“準(zhǔn)商品房”，前期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍過(guò)高，以后又偏低，到現(xiàn)在趨向合理，由開發(fā)商投資建設(shè)，政府在土地與稅費(fèi)上給予優(yōu)惠，還要保證開發(fā)商有微利可賺。

    (2)香港與新加坡的“公房”建設(shè)首先是解決建設(shè)基地上的原住民，基本上沒(méi)有打破原住民的生存方式；我國(guó)的“經(jīng)濟(jì)適用房”基本都是建設(shè)在城市偏遠(yuǎn)地方的空地上，人住人群來(lái)自于本市范圍內(nèi)的外地住民，對(duì)入住人群原有生存方式造成一定的沖擊。

    (3)境外的“公房”首先是以城市中“棚戶”類的人群為對(duì)象，屬于城市中最底層人群；我國(guó)的“經(jīng)濟(jì)適用房”一開始是以政府所屬機(jī)構(gòu)和正式單位職工為主，這些人群根本就不是城市中真正的最底層人群。

    (4)境外的“公房”制度從一開始實(shí)行就保證了較大比例的城市中低收入人群得到實(shí)惠；我國(guó)現(xiàn)在的“經(jīng)濟(jì)適用房”建設(shè)實(shí)在是杯水車薪，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需要。

    (5)“公房”發(fā)展半個(gè)世紀(jì)過(guò)去了，香港還有30％的城市居民住在“廉租房”中，這些“公房”長(zhǎng)期存在，而且具有流動(dòng)性，滿足社會(huì)下層人群的長(zhǎng)期需要；而中國(guó)大陸的城市多注重發(fā)展“經(jīng)濟(jì)適用房”，“廉租房”至今在很多城市中還難得看見(jiàn)。

4.我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房的不足之處

    4.1“經(jīng)濟(jì)性”不確定而“適用性”明顯不足

    經(jīng)濟(jì)方面：由于城市政府的政策傾斜，經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格比普通商品房是便宜不少，但是住在里面，出行成本太高，對(duì)總的生活成本而言可能并不經(jīng)濟(jì)。適用方面：經(jīng)濟(jì)適用房的“適用性”最多體現(xiàn)在住房?jī)?nèi)部空間滿足了居住要求，但是絕大部分“經(jīng)濟(jì)適用房”區(qū)位偏遠(yuǎn)，住民基本都是遷移來(lái)的，很多人需要重新尋找謀生手段。如果關(guān)系到子女上學(xué)，這些還沒(méi)有健全配套設(shè)施的經(jīng)濟(jì)適用房就顯得更加不“適用”。

    4.2在科學(xué)研究準(zhǔn)備不足的條件下產(chǎn)生

    境外“公房”通常是先有“廉租房”再過(guò)渡到“廉價(jià)房”(經(jīng)濟(jì)適用房)，而我國(guó)“公房”程序缺少關(guān)鍵的“廉租”環(huán)節(jié)，因而對(duì)許多生活在底層的城市人民來(lái)說(shuō)，還是元力購(gòu)買的，尤其是早期套型面積過(guò)大的房子，他們只能“望房興嘆”。

    4.3非低收入人群的入住

    很多非低收入的人擁有“經(jīng)濟(jì)適用房”，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，尤其是在“經(jīng)濟(jì)適用房”產(chǎn)生初期；還有很多暫時(shí)的低收入的人拿到了“經(jīng)濟(jì)適用房”，他們很快就會(huì)成為高收入者，但是，他們的實(shí)惠不會(huì)還給社會(huì)。另外還有權(quán)力房與人情房存在。

    4.4有限社會(huì)資源的浪費(fèi)

    現(xiàn)在，在我國(guó)城市大量缺少“公房”的情況下，很多“經(jīng)濟(jì)適用房”已經(jīng)被人轉(zhuǎn)手買賣，成為發(fā)財(cái)?shù)氖侄巍：芏喑鞘幸?guī)定“經(jīng)濟(jì)適用房”住滿五年就可以上市，這樣就出現(xiàn)了一面是城市“公房”遠(yuǎn)遠(yuǎn)供不應(yīng)求，一面又出現(xiàn)了“公房”被人出售牟利的局面，造成有限社會(huì)資源的嚴(yán)重不公平分配。如果變“經(jīng)濟(jì)適用房”為“廉租房”，將可以有效避免類似情況發(fā)生：第一，條件好的人是不會(huì)遷就自己住入相對(duì)簡(jiǎn)陋的“廉租房”；第二，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)是國(guó)家的，也不可能被“投機(jī)”者拿去賣了牟取暴利。

5.對(duì)我國(guó)科學(xué)的“福利住房制度”的呼喚：優(yōu)先發(fā)展“廉租房”

    從我國(guó)現(xiàn)狀的國(guó)情出發(fā)，優(yōu)先發(fā)展廉租房才是科學(xué)發(fā)展觀，廉租房與所謂的“經(jīng)濟(jì)適用房”相比有如下更適合現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)情的優(yōu)勢(shì)。

    5.1“廉租房”標(biāo)準(zhǔn)低造價(jià)低，政府可以大批量生產(chǎn)

    我國(guó)現(xiàn)在城市常住人口中，有極大數(shù)量的人群沒(méi)有住房。變“經(jīng)濟(jì)適用房”為“廉租房”，在政府同樣的投入下，可以滿足更多人對(duì)住房的迫切要求。

    5.2“廉租房”產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，可以流動(dòng)，滿足更多人的需要在我國(guó)現(xiàn)在的國(guó)情下，相當(dāng)比例的低收入者很快就可以“脫低”了，甚至成為高收入者，他們?nèi)绻��?gòu)買了“經(jīng)濟(jì)適用房”就不可能退還給國(guó)家。而如果是“廉租房”，他就會(huì)在購(gòu)買自己的住房后退還“廉租房”。

    5.3  適當(dāng)建設(shè)少量的高檔“廉租房”滿足特殊需要    對(duì)于剛剛進(jìn)入一個(gè)城市的“高級(jí)人才”，政府有高檔的“廉租房”可以滿足他們暫時(shí)的需要。時(shí)間長(zhǎng)了，他們有條件購(gòu)買自己的住房時(shí)再退還“廉租房”；離開這個(gè)城市的高級(jí)人才，隨時(shí)退還房屋。5．4  國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“廉租房”建設(shè)的重要性    近期溫家寶總理在新加坡國(guó)立大學(xué)發(fā)表題為《只有開放兼容，國(guó)家才能富強(qiáng)》的演講，在談到解決住房問(wèn)題時(shí)，他說(shuō)：首先，政府的職責(zé)最重要的是搞好廉租房，讓那些買不起房或者進(jìn)城打工的農(nóng)民能夠租得起房、住得上房。為此，中國(guó)政府今年將安排49億元用于廉租房建設(shè)，再加上地方財(cái)政的投入，總資金將達(dá)到幾百億元。他說(shuō)，明年我們將加大廉租房的建設(shè)力度。其次，是建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。隨后，溫總理才談到高檔住房與中國(guó)城市人口迅速增長(zhǎng)等問(wèn)題。從溫家寶總理的講話中，我們可以看出溫總理已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到建設(shè)“廉租房”的重要性。

6.對(duì)優(yōu)先發(fā)展“廉租房”的幾點(diǎn)建議

    6.1“廉租房”建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)

    現(xiàn)在，很多城市“裝修”道路與景觀工程總是有源源不斷的資金，如果把“廉租房”與這些工程看作同等的地位，建設(shè)資金不是就可以保證了嗎!因此，要想解決“廉租房”的建設(shè)資金，關(guān)鍵還是思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。從社會(huì)的長(zhǎng)治久安與社會(huì)公平角度而言，我們就能認(rèn)識(shí)到“廉租房”建設(shè)比“裝修”道路與景觀工程更重要。只要想到“雪中送炭”比“錦上添花”重要，只要想到“民生”比“形象”重要，只要想到人民的“生活”比，“政績(jī)”重要，我們就可以樹立正確、科學(xué)的思想觀念，那就是關(guān)系到廣大社會(huì)底層民生問(wèn)題的“住房”超越一切“面子”問(wèn)題。

    6.2“廉租房”建設(shè)的合理區(qū)位與比例

    目前我國(guó)城市“經(jīng)濟(jì)適用房”絕大部分都是建設(shè)在城市的偏遠(yuǎn)部位，因而不能算是真正的“適用”房。為了保證“廉租房”的適用性，就應(yīng)該在城市的各個(gè)“居住區(qū)塊”都要建設(shè)一定比例的“廉租房”。根據(jù)城市規(guī)模不同確定“居住區(qū)塊”的面積在“1～4 km2”，在每個(gè)“居住區(qū)塊”內(nèi)合理安排“廉租房”建設(shè)用地的比例，比例的數(shù)值可以確定為“30％～40％”。試想，高度發(fā)達(dá)的香港地區(qū)現(xiàn)在還有30％的市民是住在廉租房”中，大陸目前城市化發(fā)展還處在加速期的起始階段，就更應(yīng)該加大“廉租房”的建設(shè)力度與用地比例了。

    6.3合理確定戶型面積

    “廉租房”建設(shè)的目的首先是解決城市里中低收入人群的住房問(wèn)題，針對(duì)目前我國(guó)城市這類人群數(shù)量龐大的客觀事實(shí)，我們只能建設(shè)相對(duì)更多的低標(biāo)準(zhǔn)的“廉租房”，具有成功經(jīng)驗(yàn)的香港與新加坡，他們的“公房”標(biāo)準(zhǔn)也是逐步提高的。

    根據(jù)所建樓房的層高不同，確定住房的建筑面積，確保人住市民的基本生活需要。對(duì)一、兩、三居室的住房面積分別控制在45—55 rn2、60—70 m2、75～85 m2，三種面積套型比例要根據(jù)不同城市居民生活習(xí)慣與不同人口家庭的比例來(lái)確定。一居窒住房人住對(duì)象是兩口之家，兩居室住房入住對(duì)象是兩代三、四口之家，三居室住房入住對(duì)象是三代四、五口之家。

    6.4嚴(yán)格控制入住條件與定期申報(bào)、檢查制度

    “廉租房”的房租無(wú)疑是非常低廉的，因此很多元房市民即使是高收入者也可能申請(qǐng)住，而且在相當(dāng)長(zhǎng)的_段時(shí)間內(nèi)“廉租房”都將是供不應(yīng)求的，因此制定嚴(yán)格的入住條件尤為重要。各個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)水平與生活消費(fèi)水平各有不同，所以申請(qǐng)要求入住的條件也必然有差異，這需要各個(gè)城市具體確定。這里可以確定幾個(gè)基本原則：“低收入者優(yōu)于高收入者，家庭優(yōu)于個(gè)人，人口多的家庭優(yōu)于人口少的家庭，困難家庭優(yōu)于無(wú)負(fù)擔(dān)家庭。”對(duì)于城市需要．的高級(jí)人才，剛開始進(jìn)入城市時(shí)，可能相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間還沒(méi)有購(gòu)買住房的條件，政府可以出臺(tái)相應(yīng)的政策，提供相對(duì)于一般標(biāo)準(zhǔn)更高的“廉租房”，等到這些高級(jí)人才具有購(gòu)買住房的能力時(shí)，他們就要主動(dòng)退還“廉租房”。

    由于入住家庭人口生老病死原因存在著人口變化，因此需要更換不同標(biāo)準(zhǔn)的住房，這就需要住戶主動(dòng)申請(qǐng)；同時(shí)也需要政府相關(guān)管理部門定期檢查，以半年為期限，及時(shí)做好住房調(diào)整工作。好在“廉租房”不涉及產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，住房調(diào)整工作是容易辦到的。我們期望城市里的“廉租房”像一股永遠(yuǎn)流動(dòng)的甘泉，時(shí)時(shí)澆灌著城市無(wú)房者，等到他們變成有房者時(shí)，能及時(shí)主動(dòng)退還社會(huì)所給予的甘泉，讓甘泉再去滋潤(rùn)其他需要住房的饑渴者。

(本文來(lái)源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)  文徑網(wǎng)絡(luò)：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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