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摘要：如何合理、有效利用和分配有限的建設資金投入，在不變規模、工期和不降低質量的條件下，降低工程造價，以提高建設項目的經濟效益和社會效益，加強對建設項目進行全過程造價管理成為當前迫切需要研究的重要課題。...

工程造價全過程管理存在問題和原因的探討

張恒杰  （中國有色金屬工業西安勘察設計研究院 710054  西安）

1、全過程造價管理

    1.1 全過程造價管理的基本概念

    所謂全過程的造價管理工作就是從項目可行性研究開始，經方案優選、初步設計、施工圖設計、組織施工、竣工驗收直至項目試運行投產，實行整個項目周期的造價控制和管理。它要求整個建設工程項目的全過程造價管理須由一個單位負責，只有這樣，才有可能做好建設工程項目的造價管理工作，才能避免多頭低效的管理，有利于明確責任、積累經驗、與國際接軌，使整個建設工程項目的造價管理工作有效有系統地展開。

    因此，全過程造價管理的關鍵在于投資者或業主，他們的積極參與是建設項目全過程造價管理的成敗所在。

    1.2 全過程不同階段造價管理

    1.2.1 投資決策階段

    在項目的投資決策階段，項目的各項技術、經濟決策，對項目投資以及項目建成以后的經濟效益有著決定性的影響，是工程造價管理的一個很重要的階段。在投資決策階段（項目建議書、可行性研究），應編制投資估算。寫項目建議書時應編制初步投資估算，做可行性研究報告時應編制投資估算。

   1.2.2 設計階段

    在設計階段，設計單位應根據業主的設計任務委托書的要求和設計合同的規定，努力將概算控制在委托設計的投資內。在設計階段內一般又分為3或4個設計的小階段，按控制建設工程造價方面分為：

    1）方案階段。應根據方案圖紙和說明書，做出含有各專業的詳盡的建安造價估算書。

    2）初步設計階段。應根據初步設計圖紙（含有作業圖紙）和說明書及概算定額（擴大預算定額或綜合預算定額）編制初步設計總概算；概算一經批準，即為控制擬建項目工程造價的最高限額。

    3）技術設計階段（擴大初步設計階段）。應根據技術設計的圖紙和說明書及概算定額（擴大預算定額或綜合預算定額）編制初步設計修正總概算。這一階段往往是針對技術比較復雜，工程比較大的項目而設立的。

    4）施工圖設計階段。應根據施工圖紙和說明書及預算定額編制施工圖預算，用以核實施工圖階段造價是否超過批準的初步設計概算。以施工圖預算為基礎進行招標、投標的工程，其以經濟合同形式確定的承包合同價、結算工程價款的主要依據是中標的施工圖預算。

    設計階段的造價控制是一個有機聯系的整體，各設計階段的造價（估算、概算、預算）相互制約、相互補充，前者控制后者，后者補充前者，共同組成工程造價的控制系統。

    1.2.3 招投標階段

    根據國家有關規定，工程建設項目達到一定標準以上的均須實行招投標。合同造價一般按中標價包死，到竣工結算時，實際上僅是對工程變更部分進行造價審核。因而在招投標階段對標底造價的控制顯得十分重要。值得重視的是：

    1）應加強對招標文件的編制管理，由專職造價工程師參與審定其中的造價條款。

    2）通過細化委托編標合同內容，來進一步明確社會中介機構的編標責任和義務，促使其規范謹慎執業，具體可采用“質量與中介機構經濟社會效益掛鉤”的辦法，如“在審標時或其他途徑發現的每 1%的質量差錯率扣10%的委托編標費”等形式實現。

    3）招投標結束后，在與中標單位簽訂施工合同時，應加強對合同的簽訂管理，由專職造價工程師參與審定造價條款（合同條款的一詞、一字及一標點符號之差，極可能引起造價的大幅上升）。

    4）在竣工結算時，可選幾個項目，對原項目審定標底造價進行全面計算，詳細編審，編標單位應對所編標底質量負全責，審標單位應對經審查后計增或計減的造價負全責，并對原標底因編標單位技術及舞弊引起的累計錯誤超出規定誤差范圍負一定連帶責任。

    1.2.4 施工階段

    建設實施階段是人力、物力、財力消耗的主要階段，建設實施階段工程量大、涉及面廣、影響因素多、環境復雜、施工周期長、露天作業多、政策變化、材料價格、市場供應波動大。因此加強建設單位在實施階段的管理職能顯得至關重要。

    1）施工單位嚴格按照施工圖紙施工，監理工程師和甲方代表把好設計變更關。設計變更引起工程量的增減往往造成工程造價提高，使工程投資失控。因此，建設單位開工前應組織監理單位、施工單位認真對施工圖紙會審認定，盡量減少和避免設計變更。這樣，既有利于工程質量的把關，又有利于工程造價的控制。

    2）認真審核施工組織設計。若不采用總承包方式，建設單位還需要自己完善建筑群體的施工組織設計，盡量做到先地下工程;先主干再枝節，安排好各工程施工先后順序，減少不必要的施工交叉影響。盡量避免因先期施工組織未安排好而產生重復工作，認真審核單體工程的施工組織設計還可以合理利用定額子目減少了工程造價。如:框剪結構的建筑工程采用不同的垂直運輸機械，定額價也不相同。通過審核施工組織設計，建設單位還可能提前掌握需配合的施工單位完成的工作內容和時間，做到心中有數，及時排隊外界因素的干擾，減少施工單位的窩工或浪費，避免索賠事件的發生。

    3）對于施工圖紙以內的工程，監理工程師和甲方代表要嚴格按圖驗收、按圖計量，對圖紙以外的工程量增減要及時確認，防止和杜絕在工程結算中出現“少干多算”或“無中生有”。

    4）施工中合同管理要貫穿始終，雙方均應認真履行合同，只有將合同條款摸清吃透，才會在復雜的施工過程中占有主動位置，避免因違反合同而造成施工單位對建設單位的高額索賠。

    1.2.5 竣工結算審計階段

    在竣工驗收階段，全面匯集在工程建設過程中實際花費的全部費用，如實體現建設工程的實際造價，編制竣工決算。

2、全過程造價管理開展各階段存在問題和原因

    2.1 組織機構中存在的問題和原因

    2.1.1 政府投資工程組織機構存在的問題和原因

    1）政府投資工程的組織機構現狀

    目前政府投資項目通常有以下幾種項目管理模式：

    （1）成立一次性的工程建設管理機構，如工程指揮部或建設辦公室等。該機構為臨時性機構，由政府有關部門抽調人員組成，負責人通常為政府部門的主管領導。當工程項目完成后,該機構即宣布解散。目前，一些大型公共建筑、市政工程以及環境治理工程等，較多采用這種形式。

    （2）由使用單往組建班子。一些工程項目較多的單位，通常設有基建處，長期負責本單位工程項目建設的管理，如大型工礦企業等;工程項目較少的單位，通常是臨時組建項目班子，許多醫院、學校項目以及政府機關部門建造辦公樓等，多采用這種形式。 

    （3）成立項目法人。項目法人為依法設立的獨立機構，對項目策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值，實行全過程負責。通常適用于盈利項目，如三峽工程以及高速公路建設等。

    （4）由政府部門直接負責工程項目的建設管理。這種方式與國外政府投資工程的管理模式基本相同。目前，我國主要是深圳市采用這種模式。如深圳市建設局市政工程建設管理處，直接負責道橋等市政基礎設施的建設管理，包括施工圖設計、施工準備、施工管理直到竣工驗收交付使用的全過程管理。此外，上海市浦東新區建設局下設的工程建設管理公司和重慶市城市建設發展公司，均為非盈利性機構，專門負責部分政府投資項目的實施管理。

     2）政府投資項目組織機構中存在的主要問題

    （1）一次性的工程建設組織機構

    首先，現階段，許多政府投資項目，如學校、自來水廠、污水處理廠等，都是組建臨時項目班子進行管理。由于工程建設牽涉到較強的專業性、技術性，特別是關系到國計民生的重點工程，對其質量、工程、造價都有較高要求。而臨時項目班子的人員素質參差不齊，許多人不了解國家有關法律法規和工程建設的標準規范，甚至缺乏基本的工程建設知識。這些人在實踐中難免會出現違反工程建設客觀規律的問題，投資浪費、建設效果差，甚至產生大量質量、安全問題。另外，許多地區一個工程一個班子的現狀，形成管理上的分散，無法對其實施有效的監督，容易滋生腐敗現象。其次，機構重復設置，浪費現象嚴重。以西安市為例，陜西自然博物館項目的籌建班子，多則30人，少則5人。為此，西安市政府每年為政府投資工程的管理需額外花費數千萬元。項目完成后，班子即解散，不僅對工程建設中的經驗教訓難以總結，還導致業主各項責任難以真正落實，而且原班子人員很難安置。

    （2）各單位自組的項目管理機構

    從經濟學的角度看，這種管理方式由于其“分散性、自營性”，反映的是小生產式的經營方式，本身就與市場經濟環境下社會化、專業化的生產方式相違背。其次，建、管、用不分。政府投資工程，由于是政府投資并承擔風險，使用單位充當業主獲得利益，容易受投資沖動而出現超規模、超標準、超預算的“三超”現象，甚至故意搞“釣魚工程”。在經營性項目中，由于實行項目法人責任制，相對來說，對項目管理者有一定的約束、監督、考核機制，可以在一定程度上控制其投資沖動。而非經營性項目中，目前尚未形成有效的制約機制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為。同時，投資超標，還會引出挪用資金、拖欠工程款等問題。

    （3）專業型的項目組織機構

    上海、深圳、重慶等地采用的專業型管理模式，是發達國家普遍采用而且也是被實踐證明較為成功的管理方式。它解決了分散管理、機構重復設置的問題，體現了專業化的現代生產方式，符合生產力發展的客觀要求。同時，由于其不同工程的使用單位，不會追求提高建設標準，增加建設投資，可以有效地控制投資膨脹。它的專業化還可以避免外行業主所導致的種種問題。我國各地的實踐也已充分證明了這幾點，但采用這種方式存在組織機構的激勵機制、內外部的監督機制、企業型管理機構的性質等問題。

    2.1.2 非政府投資工程組織機構存在問題

    建設項目的投資者一般自身的能力有限，不可能對建設項目的過程進行有效的管理，這樣專門從事建設項目管理工作的咨詢服務機構的重要性就顯得尤為突出。

    目前我國的監理機構只是對施工階段的監理，這樣監理只能是對施工成本的管理，從項目全過程來說，這是一種被動的造價管理。另一方面，在施工階段選擇監理單位，實際是人為地割斷了全過程造價管理的鏈條，造成階段與階段之間的造價管理不能很好的銜接。

    設計是項目造價管理的重要階段，設計工作的好壞，不僅關系到項目的建設成本，還關系到建設項目在使用期的運營成本，設計階段是有效控制項目壽命周期成本的關鍵階段。在目前情況下，設計單位沒有進行方案比選和價值分析的熱情，同時設計單位受到投資者非專業因素的影響較大。

    目前，我國在建設階段實行監理制非常普遍，但是監理的作用遠沒有得到體現，監理的工作成果也就僅僅局限在施工質量和施工成本方面，監理咨詢機構的工作主動性和能動性發揮得不夠。

    建設項目的材料費用占整個建設項目的成本是非常高的。同時，隨著技術進步和社會的發展，建設項目的設備費用會越來越高,如何以較低的價位取得所需的建筑材料和設備是造價管理的重要內容。目前監理機構在這方面為業主提供的咨詢還很欠缺。

    2.2  過程管理在各階段實施中存在的問題

    2.2.1  投資決策階段

    1)對投資決策階段的可行性研究重視不夠。投資決策階段確定的項目建設方案中的投資估算就是建設項目的成本控制目標。而工程實踐中往往把施工階段作為成本控制的重點,忽視了前期工作對工程成本的決定性意義。我國的造價管理一直是側重于工程實施階段，放松了前期的投資估算管理。有的項目為了爭取立項，滿足審批條件，往往把投資估算報得非常低，不能反映擬建項目的真實情況。

    目前我國雖有一套投資估算指標體系，通過它計算的投資額具有一定的科學性和預測性，但指標本身仍存在一些問題。我國現在使用的投資估算指標是以定型化的典型工程，利用預算、概算及其他方法分析編制而成，是以量價合一的形式表現出來的指標性數據。而擬建項目由于時間、地點、規模、標準等方面的差異，以致投資額與估算總有一定距離。如果不準確加以調整，投資估算就會有較大出入。

    2.2.2  設計階段

    目前設計收費辦法以及設計單位所承擔責任的不合理，使得在設計階段的投資控制難以達到落實。作為設計主體工作之一的工程造價管理工作長期處于從屬地位,工作價值及重要程度并未體現出來。

    普遍存在“重設計、輕經濟”的觀念。設計概預算人員機械地按照設計圖紙編制概預算，用經濟來影響設計，優化設計，衡量、評價設計方案的優秀程序以及投資的使用效果只能停留在口頭。設計人員在設計時只負技術責任，不負經濟責任。在方案設計上很多單位都能做到二個以上方案進行比較，在經濟上是否合理卻考慮很少，出現了“多用鋼筋，少動腦筋”的現象[9]。特別在競爭激烈的情況下，設計人員為了滿足建設單位的要求，為了趕進度，施工圖設計深度不夠，甚至有些項目（如裝修部分）出現做法與選型交代不清，使設計預算與實際造價出現嚴重偏差，預算文件不完整。

    2.2.3  招投標階段

    1）行政干預較多，串標、圍標現象普遍存在，規避招投標現象屢禁不止

    在現實生活中的招投標實際操作中，深入建筑市場的行政干預無所不在，無時不有。最終由誰中標，往往取決于行政權力的角逐。有些企業與業主串通，搞量身定做，甚至掛靠其他合適企業，串標、圍標現象十分普遍。有的工程本來可以公開招投標，卻人為以“保密”為由變為邀標，甚至直接發包。

    2）發包條件不成熟，盲目進入招投市場

    在招投標過程中，有些業主為了趕工期，往往在項目不具備發包條件的情況下，就盲目進入招投標市場，特別是用于招標的文件和資料比較籠統，不齊全，內容和深度不能滿足施工要求，達到招標要求，故導致施工單位無法計算正確的工程量而進行報價，專家評標時也無法公正合理的確認投標單位所報量和價的準確性。這種作法在以后實際操作中很快暴露出這樣一個問題：由于招標前期未達到要求，在施工中仍要將圖紙和有關的技術資料深化、完善和落實，這樣勢必造成“三邊”工程，產生大量的設計變更和簽證，使造價管理處于失控狀態。

    3) 評標方法不完善，存在弊端

    現行招投標工作存在的問題主要反映在“評標辦法”上。目前采用的評標辦法主要有：經評審的最低價法、綜合評估法和法律法規允許的其它評標辦法�！敖浽u審的最低價法評標”和“綜合評估法評標”人為因素的隨意性較強，不能從根本上保證評標過程的公開、公平、公正。

    2.2.4  施工階段

    施工階段是工程建設的重要階段,需要投入大量的資金和資源,很容易造成投資的超支。但很多建設單位急于項目的開工,沒有做好必要的準備,對投資額度、建筑標準、設計深度、招標文件和承包合同的合理與完善程度沒有嚴格把關,造成邊施工邊變更,對更改的必要性和合理性沒有監督,對更改造成的損失沒有相應的責任制約。

    目前在建設項目施工階段的管理主要是通過監理來實現的,但從現狀來看，現有的監理機構的從業人員一般都是監理工程師和從事施工技術的管理人員，主要對施工階段的質量安全加以監督，即對建設工程項目進行質量和進度控制及施工過程中的一些組織協調。對合同管理及信息管理，在很大程度上均不到位，甚至有些脫節。而所謂理論上操縱的全方位，也僅僅是對中間付款，變更工程，決算審核時的分散管理。對工程質量問題尚未驗收通過的有權提請建設單位暫緩付款，有待于進一步的嚴陣以待后才確認、管理、結算。而就這一節點的控制對優化造價，改變事后審查為事前控制并無多大的意義，也就是說在施工階段的造價管理是時隱時現的，沒有真正監控。所以說在施工階段要強調全過程造價管理，即對目標、內容進行全方位的監控，徹底改變那種合同開口、事后算帳、最后審價斬一刀的做法。

    此外，在項目實施過程中，有的建設單位不重視控制設計變更，不辦理設計變更的審批手續，沒有正式的設計變更通知單，沒有設計變更引起的工程量與投資增減的記錄，設計變更事后簽證。建設單位還常常提出超過設計標準的過高要求，如辦公設施面積增大，裝修超標準等，造成過多的設計洽商，也是結算超預算，造成突破原有造價的原因。

    2.2.5  竣工結算階段

    工程竣工結算階段對工程造價的審核不嚴。在結算的編審過程中由于編審人員所處的地位、立場和目的不同,存在嚴重的多算、扯皮現象,影響了工程造價的確認。

    工程計量不按規定

    工程量不按國家統一規定的計算規則和竣工圖尺寸計算。由于沒有按規定計算，造成竣工結算工程量增加而多報工程價款。

    結算單價隨意高套

    不認真執行規定的定額(或合同約定的)單價，隨意高套，造成結結算投資虛增。

    取費計算多加少扣

    間接費和利潤等計算，往往出現規定應扣減的項目少扣或不扣，而規定不允許增加的項目又盡量增加。如按施工企業資質等級取費的項目，有的施工單位四級企業掛靠二級企業，用二級企業的介紹信與建設單位簽合同，結算時按二級企業取費，各項費率從四級企業提高到二級企業標準，造價明顯增加，而實際施工質量還是四級施工企業的水平。

    我國大多數工程項目在工程竣工決算時，施工承包方在竣工結算書中普遍高估冒算，重復計算，高套定額，而發包方千方百計亂砍一通，工程結算一拖再拖，大大影響工程建設項目的使用和建設工程造價的確認。

3、結論

    長期以來，我國把控制工程造價的主要精力放在施工階段--審核施工圖預算、合理結算建安工程價款�，F在我們認識到要有效地控制建設工程造價，只有堅決地把控制重點由原來的單一的對項目實施階段(審核施工圖預算)的控制轉移到工程項目建設的各階段上，對各階段采取不同的造價管理和控制方法，才能取得事半功倍的效果。此外中國建筑業要走出國門，參與國際競爭，我國的工程造價管理必須與國際慣例全面接軌。因此建立一套與國際貫例接軌的先進、科學的建設項目全過程造價管理方法是我國工程造價改革發展的必然趨勢。

參考文獻：

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(本文來源：陜西省土木建筑學會      文徑網絡：呂琳琳 尹維維 編輯   文徑 審核)

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