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摘要：住房城鄉建設部、國家發改委《關于進一步加強城市與建筑風貌管理的通知》對高層建筑再次出手，并且直接指向了城市建設中多年存在的“貪大、媚洋、求怪”現象；明確規定“一般不得新建500米以上建筑”，“嚴格限制新建250米以上建筑”，“新建100米以上建筑應充分論證、集中布局”，“中小城市要嚴格控制新建超高層建筑，縣城住宅要以多層為主”。...

李曉江大師解讀住建部關于進一步加強城市與建筑風貌管理通知

李曉江

中國工程勘察設計大師
中國城市規劃設計研究院原院長

2018年12月發布的《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018）是住房城鄉建設部第一次以國家標準方式對“高樓林立、水泥森林”現象的正式干預。作為權威性高于地方法規的國家標準，首次以強制性條文形式規定了我國城市住宅的高度限制；高層住宅Ⅱ類的建筑層數為19～26層，建筑高度控制最大值為80米。雖然筆者認為80米仍然是過于寬松的限制，但還是深深欽佩標準編制組強烈的責任感和堅持。

今天，終于看到住房城鄉建設部、國家發改委《關于進一步加強城市與建筑風貌管理的通知》對高層建筑再次出手，并且直接指向了城市建設中多年存在的“貪大、媚洋、求怪”現象；明確規定“一般不得新建500米以上建筑”，“嚴格限制新建250米以上建筑”，“新建100米以上建筑應充分論證、集中布局”，“中小城市要嚴格控制新建超高層建筑，縣城住宅要以多層為主”。政府的政策導向與城鎮居民的愿望、專業人士的理想再一次走到了一起，令人欣慰！

多年來，筆者在多個場合批評了“高樓林立、水泥森林”的城市建筑形態，認為今天已經建成了數量巨大但設計、施工粗陋，使用不便，存在大量結構與設備隱患的高層、超高層住宅將會成為“中國未來最沉重、無解的社會負擔”。

一、高層、超高層住宅是中國城市現代化之痛

高層住宅是高消耗、高成本、高碳排的建筑形態。在建造環節，高層住宅需要消耗更多的建材，由于交通、消防和結構造成較低的建筑實際使用面積率；在運行和維護環節，電梯、保溫、照明的能耗更高，設備更新的難度更大；在拆除環節，其成本、難度和廢物產出量也很高。從全生命周期的綠色低碳效應和全生命周期的財務成本分析，高層住宅是高消耗、高碳排放，高建造、使用與維護成本的建筑形態。研究表明，與多層住宅相比，高層住宅的建設成本要高出50%到100%。2013筆者在縣域城鎮化調研中觀察到，大量高層住宅的居民無法負擔高額的物業管理費、電梯費。

中國城鄉建筑的運行建造和建材生產占全社會的碳排放總量的比例分別為20%左右，是國家的碳排放“大戶”。中國政府是全球氣候變化《巴黎議定書》簽約國，中國承諾的碳減排目標包括2030年碳排放達峰，單位GDP的碳排強度下降60%。因此，改變城市建筑形態，降低住宅建筑消耗和排放是中國踐行《巴黎議定書》自主貢獻承諾，實現城市綠色低碳發展必然要求，也是中國應對全球氣候變化的大國責任擔當和人類命運共同體真實關切。由中規院與達沃斯世界經濟論壇、深圳建科院共同承擔的中國環境與發展國際合作委員會《重大綠色技術創新及其實施機制研究》特別政策研究項目正在開展綠色城市、碳中和社區的相關研究。筆者已經安排把評估高層高密度居住建筑形態的全生命周期碳排放和住房、住區實際生活品質作為第二階段研究的重點。

高層住宅具有易災性特征，在改善居住條件的同時，產生了諸多安全隱患。高層住宅的消防安全隱患十分顯著，國內外大城市建筑消防裝備和撲救高度在45米左右。2010年上海28層住宅火災造成58人遇難，2017年倫敦24層公寓火災造成79人遇難。可見，中國和世界頂級城市都無法保障高層住宅的消防安全。大量居民的豎向集聚和密集的人員交集，過多的公共空間、公共設施，以及過于復雜的建筑平面與豎向設計是公共衛生和防疫的重大隱患。2003年香港淘大花園的“非典”爆發性傳染，今年武漢“新冠”疫情中也觀察到住宅樓宇的病毒跨層傳播。在公共衛生事件發生時，高層住宅居民的擔心和心理壓力明顯高于多層住宅居民。

高層住宅不利于鄰里交往、社區意識培育和居民心理健康。與多層住宅相比，高層住宅的居民在住區的戶外活動不便，鄰里交往更少，甚至長期沒有交往，這對于現代社會的社區與社群意識的養成十分不利。有的研究觀察到，由于高層住宅降低了戶外活動頻率，對兒童的心理健康，甚至智力發育都會產生負面影響。這也是1980年代以后歐美發達國家大量拆除高層住宅的重要理由和社會心理關切。此外，在超高容積率的居住環境下，居民長期處于非人性化的建筑尺度和局促的開放空間之中，對心理健康的影響也是負面的。

高層高密度住區難以實現居住環境改善，難以滿足“美好生活的需要”。許多大城市的居住用地的地塊容積率控制指標在4.0左右，有的高達6.0～7.0，這樣高的建筑容積率和居住人口密度不可能適應未來社會發展的需求。2019年中國人均GDP達到1萬美元。按照聯合國統計口徑，人均GDP達到1.22萬美元就是高收入國家了。同時，中國的中產階層規模不斷擴大。不同的研究表明，中國中等收入群體占總人口的比例已達30%～40%。隨著中等收入群體的擴大，中產階層的價值觀和生活方式成為社會的主流。中產階層受過良好的教育，樂于接受文明健康的生活態度，重視家庭團聚、子女教育、社群交往、親近自然，關切資產安全、利益保障，追求審美體驗和精神文化滿足。高層高密度的住區環境與成長中的中產階層價值觀、生活方式必然是相悖而行，漸行漸遠。

高層高密度的建筑形態不利于居民住房的保值增值。在當前的房地產依賴的發展模式之下，住房保值增值的資產屬性已經超過了居住屬性。由于住房價格的不斷上漲和寬松的貨幣政策，只有大城市的房價能夠追上廣義貨幣M2的膨脹速度，住房幾乎成為唯一能保值甚至增值的投資產品。許多居民買房的目的是為了家庭資產增值，而解決居住需求所需的投資實際上要低得多。住房屬性的改變使中國成為城鎮自有住房率最高的國家之一。

最新的調查數據表明，中國城鎮居民自有住房率遠高于發達國家；住房占城鎮居民家庭財產的比例達59%，是美國家庭的兩倍，而且收入越低的家庭，住房占家庭財產比重越高。城鎮家庭購房貸款占家庭債務比重達76%，近期房價上漲最快的深圳市，平均家庭債務超過儲蓄，許多家庭成為“負資產”家庭。城鎮居民貸款買房導致房地產行業的家庭部門杠桿率不斷提高，住房市場進一步泡沫化和家庭部門的債務危機可能出現。居民以一生的積蓄或以幾十年家庭債務的“房奴”為代價所換取的高層高密度住宅，在改善居住條件的同時不能改善居住環境，而需要支付高昂的使用、維護成本，甚至承擔各種潛在風險。可以想象高層高密度住房未來資產保值增值的預期會怎樣？

“十九大”把中國社會的主要矛盾定義為：“人民日益增長的美好生活的需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾”。習總書記指出：“擴大中等收入群體……是維護社會和諧穩定，國家長治久安的必然要求”。住房和住區是城鎮居民最重要的生活場所，“美好生活需要”的核心載體，是通過家庭資產保值增值而實現“免于貧困的自由”的預期所在。

居住生活品質是民眾最重要的福祉，住房產品和居住環境作為居民長期居住生活的空間和長期持有的家庭財富，應該能夠適應長期的需求提高，能夠具有長期價值。終結以高層高密度為主題的城鎮居住形態是中國社會發展進步的必然選擇，也是中國城市實現綠色低碳發展的必由之路。

二、城市住房形態回歸需要改革制度、轉變觀念

地方政府、商界、經濟界，甚至一些專業人員認為高層高密度的居住形態是中國土地資源國情決定的，是高效率的土地利用方式。一些地方官員認為“高樓林立”就是城市現代化的表征，甚至產生廣大民眾喜歡高層住宅的“幻覺”。筆者認為造成這一現象首先是當前城市發展的模式與制度的問題，也存在城市發展的價值觀念和審美取向問題，還存在國家的監管政策問題。

在土地財政和房地產依賴的發展模式下，城市政府從追求土地總量最大化轉向追求每塊出讓土地的收入最大化和征地拆遷財務平衡，只能不斷提高住宅用地容積率；開發商為了獲取更多的超額利潤也在追求高容積率。同時，在GDP導向和企業交稅的間接稅為主的稅收體制下，城市政府為了獲得更高的GDP增速和企業稅收，低價或無償投放了大量工業用地。由此導致城市土地資源配置錯位，居住用地占比不高，但開發強度很高；工業用地占比很高，但利用效率不高，甚至大量閑置、浪費。

我國大城市工業用地占比普遍在20～35%，遠高于國外同類或相似發展水平的城市。我國大中城市的人均建設用地多在120㎡/人左右，根據筆者的經驗，通過合理配置土地資源，確定合理的開發指標，優化建筑與場地設計，適當提高建筑密度，完全可以把城市住宅用地容積率控制在2.0左右，實現多層和小高層為主的居住建筑形態。習總書記關于“三生空間”的論述切中了城市土地資源利用的問題核心，也指出了科學合理配置的方向。然而，改變城市土地財政、房地產依賴導致的資源錯配問題，需要財政、稅收等基本發展制度的深化改革。“十九大”報告提出了“加快建立現代財政制度，建立責權清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系……深化稅收制度改革，健全地方稅收體系”的政策方向。讓我們看到了終結高層高密度城市住房形態的制度改革良好前景。

城市政府的發展理念和審美取向的偏差，政府官員在城市建設中存在的“貪大、媚洋、求怪”的扭曲心態，也是造成“高樓林立”、“千城一面”的重要原因。高層建筑比高度，大型公共建筑比規模的盲目攀比造成了大量建筑工程高投入而低效利用，甚至大量閑置、爛尾。崇尚外國設計機構和設計師的風氣，造就了一大批“山寨”、冒牌的“國際設計公司”；把大尺度規劃任務交給毫無相關經驗的外國建筑設計公司，花重金換來不切實際、無法使用的設計方案。

中國的工業化、城鎮化已經進入了高質量發展、高品質生活導向的“下半場”，城市發展的邏輯已經從“上半場”的廉價要素吸引企業，企業吸引人才與就業，產業發展創造城市繁榮的“產-人-城”邏輯轉向高質量生活與服務吸引人，人才與就業人群吸引企業的“城-人-產”邏輯。因此我們看到杭州、成都等“新一線”城市最吸引人的因素不僅是就業創業機會，更是高品質的生活和服務，優越的個體發展“性價比”。但是，一些政府官員的發展理念仍然停留在“上半場”，仍然熱衷于追求外在的“形象”和純經濟增長的目標，繼續把高樓林立、寬馬路、大廣場、高架路、立交橋視為現代化的表征，而忽視民生需求，忽視城市生活質量和公共服務水平提升，忽視新興中產階層的價值追求和審美趣味。筆者常說，高樓林立、水泥森林、寬馬路、大廣場、高架路、立交橋的城市景觀是中國貧困時代的遺產；是城市現代化進程中的無奈之舉和“傷疤”、“病灶”。改變城市建設和建筑領域的種種怪象，需要城市政府牢固樹立正確的發展理念和審美取向，需要更加有效的法律約束和政策管控、引導。

筆者認為，應當制定《城市建設法》，修訂《建筑法》，建立規范市場行為和地方政府行為的建設法律體系。把城市與建筑、公用事業、基礎設施建設的正確理念和價值取向寫入法律，引導城市與建筑發展更加重視城市和建筑的長期價值，更加重視公共利益、自然與文化保護、民生需求、綠色低碳等新時代的多元目標和經濟、社會、文化、環境的全面關切。應當建立更加嚴格的政策體系，技術標準體系，運用行政監督、審查、評估、懲罰手段約束地方政府和市場主體的行為。

同時，通過一些城市或住區的試點示范探索更加有效的設計與建設管理經驗，展示城市、住區特色、綠色、健康、安全發展的價值。首都功能核心區已經施行老城區、四合院全面保護，停止了大拆大建的城市更新方式；北京城市副中心、雄安新區分別提出了一般建筑36米、45米的建筑高度控制。筆者期待，看到更多的實踐和行動，徹底改變中國城市的建筑形態和景觀風貌。

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原標題：引導住宅建筑合理的高度是城市發展的必然選擇

 

本文來源：規劃中國網      文徑網絡數據中心：劉紅娟 尹維維 編輯       劉真 方俊 審核

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