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摘要：城市中低收人人群的住房問題一直是我國政府關(guān)心與努力解決的問題，政府早在十余年前就著手福利性的“經(jīng)濟(jì)適用房，的建設(shè)工作。在此，通過對境外“公屋，，與我國“經(jīng)濟(jì)適用房”特性的比較以及對“廉租房”優(yōu)越性的分析，說明我國現(xiàn)階段大力發(fā)展“廉租房’’的重要性與迫切性，并對如何建設(shè)“廉租房”提出初步見解。...

適用是目的  經(jīng)濟(jì)是手段

——試探我國“經(jīng)濟(jì)適用房”、“廉租房”制度

吳偉進(jìn)1，朱玲松2，黃靈軍l

(1．杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，浙江杭州310012；2．浙江東華規(guī)劃建筑園林設(shè)計(jì)有限公司，浙江杭州310014)

1.我國“經(jīng)濟(jì)適用房”產(chǎn)生的時代背景

    今來，人類追求舒適住所的美好理想一直延綿不斷。在解決住房問題的道路上，中低收入居民住房問題是一個長期困擾世界各國政府和人民的重大的社會經(jīng)濟(jì)問題。我國上世紀(jì)九十年代停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，結(jié)束了傳統(tǒng)的住房福利分配時代，對促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要影響意義。然而，我國的住房發(fā)展情況與發(fā)達(dá)國家的住房歷史如出一轍，市場并不能有效解決中低收入階層的住房問題。在過去，發(fā)達(dá)國家分別建立了相應(yīng)的公共住房制度來解決這個問題，我國在上世紀(jì)末，也相應(yīng)的建立了經(jīng)濟(jì)適用房制度。

    面理解，“經(jīng)濟(jì)適用房”就是既“經(jīng)濟(jì)”又“適用”的住房。2002年底由國家計(jì)委和建設(shè)部下發(fā)的《經(jīng)濟(jì)適用住房價格管理辦法》對經(jīng)濟(jì)適用住房的概念作了說明：“本辦法所稱經(jīng)濟(jì)適用住房，是指納入政府經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)計(jì)劃，建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥，享受政府提供的優(yōu)惠政策，向城鎮(zhèn)中低收入家庭供應(yīng)的普通居民住房。”2004年，建設(shè)部、國家發(fā)改委、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》又給經(jīng)濟(jì)適用房下了定義：“經(jīng)濟(jì)適用房，是指政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象和銷售價格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。

2.對境外社會“公房”類型的研究

    更好地探討我國城市“公房”問題，這里列出香港、新加坡兩地“公房”的成功經(jīng)驗(yàn)加以研究。

    2.1香港類型——香港公屋

    香港“公屋”大致可分三種：20世紀(jì)70年代中期以前的出租公屋“廉租屋”；70～80年代的“居屋”；90年代的“新標(biāo)準(zhǔn)租住公屋”。

    從發(fā)展過程來看，香港公屋的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：①從1954～1972年，香港41％的人口住進(jìn)了“廉租屋”。②1973～1986年，“公屋”以低收入人口為服務(wù)對象，以出租為主要供應(yīng)方式。③1986年后，公屋發(fā)展進(jìn)入第三階段，住宅質(zhì)量繼續(xù)提高，出售公屋的比例擴(kuò)大，但公屋的基本特征和運(yùn)作方式?jīng)]有大的改變。

香港公屋的兩個重要特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)性和合理性，即一方面要盡量降低造價，以適應(yīng)廣大居民的購買力和保證政府補(bǔ)貼的合理承受力；另一方面要使居民的居住水平與整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

    2.2新加坡類型——新加坡公共組屋

    1990年代中期，新加坡全國有87％的人住在被稱之為“組屋”的國民住宅內(nèi)，其產(chǎn)權(quán)歸個人所有。．真正做到了“居者有其屋”，使居民安居樂業(yè)。

    新加坡公共組屋發(fā)展經(jīng)歷了四個階段：①20世紀(jì)60年代初，大規(guī)模興建低標(biāo)準(zhǔn)住房，同時提供設(shè)施齊全的居住環(huán)境。②l964年政府宣布“居者有其屋”計(jì)劃，鼓勵中低收入家庭購買“組屋”，廣大居民購房成了現(xiàn)實(shí)。③l968年政府修改了中央公積金法令，允許使用公積金儲蓄買房，解決了首期付款的困難，極大地推動了工薪階層購買住房。④70—80年代，組屋建成量猛增，住宅標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境設(shè)施都有了一定的提高。80年代以來，新加坡組屋以其經(jīng)濟(jì)、適用的特點(diǎn)滿足了人們的基本居住需求。到1985年，90％的居民可以申請公共組屋。從新、港兩地的社會“公房”看，具有以下特性：前期建設(shè)資金基本上是政府投資的；“公屋”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)從低到高，逐步隨著社會經(jīng)濟(jì)水平的提高而提高；享受“公屋”的人群數(shù)量巨大，覆蓋到廣大的中、低收入階層；“公屋”最初是以“廉價出租”的形式出現(xiàn)的，逐步過渡到“公屋出售”；即使到后期，城市中還是保留了一定數(shù)量的“廉租屋”作為機(jī)動，滿足廣大下層人群長期租住“公屋”的需要。

3.我國“經(jīng)濟(jì)適用房”與境外“公房”的同異之處

    我國新的住房制度的制定，主要是學(xué)習(xí)國際上住房工作做得比較好的發(fā)達(dá)國家或地區(qū)。我國的“經(jīng)濟(jì)適用房”與境外的“公房”都具有國家政策傾斜的特點(diǎn)，都是面向城市中低收入家庭，都為城市和諧發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)。

    不同點(diǎn)：

    (1)境外的“公房”首先是以廉價出租的形式出現(xiàn)的，開始時建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，以后逐步提高，建設(shè)資金主要由城市政府解決；我國的“經(jīng)濟(jì)適用房”一開

始就是“準(zhǔn)商品房”，前期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍過高，以后又偏低，到現(xiàn)在趨向合理，由開發(fā)商投資建設(shè)，政府在土地與稅費(fèi)上給予優(yōu)惠，還要保證開發(fā)商有微利可賺。

    (2)香港與新加坡的“公房”建設(shè)首先是解決建設(shè)基地上的原住民，基本上沒有打破原住民的生存方式；我國的“經(jīng)濟(jì)適用房”基本都是建設(shè)在城市偏遠(yuǎn)地方的空地上，人住人群來自于本市范圍內(nèi)的外地住民，對入住人群原有生存方式造成一定的沖擊。

    (3)境外的“公房”首先是以城市中“棚戶”類的人群為對象，屬于城市中最底層人群；我國的“經(jīng)濟(jì)適用房”一開始是以政府所屬機(jī)構(gòu)和正式單位職工為主，這些人群根本就不是城市中真正的最底層人群。

    (4)境外的“公房”制度從一開始實(shí)行就保證了較大比例的城市中低收入人群得到實(shí)惠；我國現(xiàn)在的“經(jīng)濟(jì)適用房”建設(shè)實(shí)在是杯水車薪，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需要。

    (5)“公房”發(fā)展半個世紀(jì)過去了，香港還有30％的城市居民住在“廉租房”中，這些“公房”長期存在，而且具有流動性，滿足社會下層人群的長期需要；而中國大陸的城市多注重發(fā)展“經(jīng)濟(jì)適用房”，“廉租房”至今在很多城市中還難得看見。

4.我國經(jīng)濟(jì)適用房的不足之處

    4.1“經(jīng)濟(jì)性”不確定而“適用性”明顯不足

    經(jīng)濟(jì)方面：由于城市政府的政策傾斜，經(jīng)濟(jì)適用房的價格比普通商品房是便宜不少，但是住在里面，出行成本太高，對總的生活成本而言可能并不經(jīng)濟(jì)。適用方面：經(jīng)濟(jì)適用房的“適用性”最多體現(xiàn)在住房內(nèi)部空間滿足了居住要求，但是絕大部分“經(jīng)濟(jì)適用房”區(qū)位偏遠(yuǎn)，住民基本都是遷移來的，很多人需要重新尋找謀生手段。如果關(guān)系到子女上學(xué)，這些還沒有健全配套設(shè)施的經(jīng)濟(jì)適用房就顯得更加不“適用”。

    4.2在科學(xué)研究準(zhǔn)備不足的條件下產(chǎn)生

    境外“公房”通常是先有“廉租房”再過渡到“廉價房”(經(jīng)濟(jì)適用房)，而我國“公房”程序缺少關(guān)鍵的“廉租”環(huán)節(jié)，因而對許多生活在底層的城市人民來說，還是元力購買的，尤其是早期套型面積過大的房子，他們只能“望房興嘆”。

    4.3非低收入人群的入住

    很多非低收入的人擁有“經(jīng)濟(jì)適用房”，這是不爭的事實(shí)，尤其是在“經(jīng)濟(jì)適用房”產(chǎn)生初期；還有很多暫時的低收入的人拿到了“經(jīng)濟(jì)適用房”，他們很快就會成為高收入者，但是，他們的實(shí)惠不會還給社會。另外還有權(quán)力房與人情房存在。

    4.4有限社會資源的浪費(fèi)

    現(xiàn)在，在我國城市大量缺少“公房”的情況下，很多“經(jīng)濟(jì)適用房”已經(jīng)被人轉(zhuǎn)手買賣，成為發(fā)財(cái)?shù)氖侄巍：芏喑鞘幸?guī)定“經(jīng)濟(jì)適用房”住滿五年就可以上市，這樣就出現(xiàn)了一面是城市“公房”遠(yuǎn)遠(yuǎn)供不應(yīng)求，一面又出現(xiàn)了“公房”被人出售牟利的局面，造成有限社會資源的嚴(yán)重不公平分配。如果變“經(jīng)濟(jì)適用房”為“廉租房”，將可以有效避免類似情況發(fā)生：第一，條件好的人是不會遷就自己住入相對簡陋的“廉租房”；第二，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)是國家的，也不可能被“投機(jī)”者拿去賣了牟取暴利。

5.對我國科學(xué)的“福利住房制度”的呼喚：優(yōu)先發(fā)展“廉租房”

    從我國現(xiàn)狀的國情出發(fā)，優(yōu)先發(fā)展廉租房才是科學(xué)發(fā)展觀，廉租房與所謂的“經(jīng)濟(jì)適用房”相比有如下更適合現(xiàn)階段我國國情的優(yōu)勢。

    5.1“廉租房”標(biāo)準(zhǔn)低造價低，政府可以大批量生產(chǎn)

    我國現(xiàn)在城市常住人口中，有極大數(shù)量的人群沒有住房。變“經(jīng)濟(jì)適用房”為“廉租房”，在政府同樣的投入下，可以滿足更多人對住房的迫切要求。

    5.2“廉租房”產(chǎn)權(quán)歸國家所有，可以流動，滿足更多人的需要在我國現(xiàn)在的國情下，相當(dāng)比例的低收入者很快就可以“脫低”了，甚至成為高收入者，他們?nèi)绻�購買了“經(jīng)濟(jì)適用房”就不可能退還給國家。而如果是“廉租房”，他就會在購買自己的住房后退還“廉租房”。

    5.3  適當(dāng)建設(shè)少量的高檔“廉租房”滿足特殊需要    對于剛剛進(jìn)入一個城市的“高級人才”，政府有高檔的“廉租房”可以滿足他們暫時的需要。時間長了，他們有條件購買自己的住房時再退還“廉租房”；離開這個城市的高級人才，隨時退還房屋。5．4  國家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)認(rèn)識到“廉租房”建設(shè)的重要性    近期溫家寶總理在新加坡國立大學(xué)發(fā)表題為《只有開放兼容，國家才能富強(qiáng)》的演講，在談到解決住房問題時，他說：首先，政府的職責(zé)最重要的是搞好廉租房，讓那些買不起房或者進(jìn)城打工的農(nóng)民能夠租得起房、住得上房。為此，中國政府今年將安排49億元用于廉租房建設(shè)，再加上地方財(cái)政的投入，總資金將達(dá)到幾百億元。他說，明年我們將加大廉租房的建設(shè)力度。其次，是建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。隨后，溫總理才談到高檔住房與中國城市人口迅速增長等問題。從溫家寶總理的講話中，我們可以看出溫總理已經(jīng)充分認(rèn)識到建設(shè)“廉租房”的重要性。

6.對優(yōu)先發(fā)展“廉租房”的幾點(diǎn)建議

    6.1“廉租房”建設(shè)重要性的認(rèn)識

    現(xiàn)在，很多城市“裝修”道路與景觀工程總是有源源不斷的資金，如果把“廉租房”與這些工程看作同等的地位，建設(shè)資金不是就可以保證了嗎!因此，要想解決“廉租房”的建設(shè)資金，關(guān)鍵還是思想認(rèn)識問題。從社會的長治久安與社會公平角度而言，我們就能認(rèn)識到“廉租房”建設(shè)比“裝修”道路與景觀工程更重要。只要想到“雪中送炭”比“錦上添花”重要，只要想到“民生”比“形象”重要，只要想到人民的“生活”比，“政績”重要，我們就可以樹立正確、科學(xué)的思想觀念，那就是關(guān)系到廣大社會底層民生問題的“住房”超越一切“面子”問題。

    6.2“廉租房”建設(shè)的合理區(qū)位與比例

    目前我國城市“經(jīng)濟(jì)適用房”絕大部分都是建設(shè)在城市的偏遠(yuǎn)部位，因而不能算是真正的“適用”房。為了保證“廉租房”的適用性，就應(yīng)該在城市的各個“居住區(qū)塊”都要建設(shè)一定比例的“廉租房”。根據(jù)城市規(guī)模不同確定“居住區(qū)塊”的面積在“1～4 km2”，在每個“居住區(qū)塊”內(nèi)合理安排“廉租房”建設(shè)用地的比例，比例的數(shù)值可以確定為“30％～40％”。試想，高度發(fā)達(dá)的香港地區(qū)現(xiàn)在還有30％的市民是住在廉租房”中，大陸目前城市化發(fā)展還處在加速期的起始階段，就更應(yīng)該加大“廉租房”的建設(shè)力度與用地比例了。

    6.3合理確定戶型面積

    “廉租房”建設(shè)的目的首先是解決城市里中低收入人群的住房問題，針對目前我國城市這類人群數(shù)量龐大的客觀事實(shí)，我們只能建設(shè)相對更多的低標(biāo)準(zhǔn)的“廉租房”，具有成功經(jīng)驗(yàn)的香港與新加坡，他們的“公房”標(biāo)準(zhǔn)也是逐步提高的。

    根據(jù)所建樓房的層高不同，確定住房的建筑面積，確保人住市民的基本生活需要。對一、兩、三居室的住房面積分別控制在45—55 rn2、60—70 m2、75～85 m2，三種面積套型比例要根據(jù)不同城市居民生活習(xí)慣與不同人口家庭的比例來確定。一居窒住房人住對象是兩口之家，兩居室住房入住對象是兩代三、四口之家，三居室住房入住對象是三代四、五口之家。

    6.4嚴(yán)格控制入住條件與定期申報、檢查制度

    “廉租房”的房租無疑是非常低廉的，因此很多元房市民即使是高收入者也可能申請住，而且在相當(dāng)長的_段時間內(nèi)“廉租房”都將是供不應(yīng)求的，因此制定嚴(yán)格的入住條件尤為重要。各個城市的經(jīng)濟(jì)水平與生活消費(fèi)水平各有不同，所以申請要求入住的條件也必然有差異，這需要各個城市具體確定。這里可以確定幾個基本原則：“低收入者優(yōu)于高收入者，家庭優(yōu)于個人，人口多的家庭優(yōu)于人口少的家庭，困難家庭優(yōu)于無負(fù)擔(dān)家庭。”對于城市需要．的高級人才，剛開始進(jìn)入城市時，可能相當(dāng)長的一段時間還沒有購買住房的條件，政府可以出臺相應(yīng)的政策，提供相對于一般標(biāo)準(zhǔn)更高的“廉租房”，等到這些高級人才具有購買住房的能力時，他們就要主動退還“廉租房”。

    由于入住家庭人口生老病死原因存在著人口變化，因此需要更換不同標(biāo)準(zhǔn)的住房，這就需要住戶主動申請；同時也需要政府相關(guān)管理部門定期檢查，以半年為期限，及時做好住房調(diào)整工作。好在“廉租房”不涉及產(chǎn)權(quán)問題，住房調(diào)整工作是容易辦到的。我們期望城市里的“廉租房”像一股永遠(yuǎn)流動的甘泉，時時澆灌著城市無房者，等到他們變成有房者時，能及時主動退還社會所給予的甘泉，讓甘泉再去滋潤其他需要住房的饑渴者。

(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會  文徑網(wǎng)絡(luò)：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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