陜西土木建筑網首頁 > 新聞資訊 > 政策解讀 > 淺談2019年全國城鄉規劃領域熱點及發展戰略

摘要：梳理2019年31份省市自治區政府工作報告得到的城鄉規劃領域十大關鍵詞為： 鄉村振興、生態、一帶一路、基礎設施、區域協調（一體化）發展、農村人居環境、污染防治、城鎮化、綠色發展、空間規劃。近三年地方政府工作報告的關注熱點的變化來看，區域協調發展、鄉村振興、生態文明建設已成為重中之重。習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話中指出，我們必須圍繞解決好人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾這個社會主要矛盾，實施區域協調發展戰略，實施鄉村振興戰略，加強生態文明建設。 ...

2019年全國城鄉規劃領域熱點前瞻

梳理2019年31份省市自治區政府工作報告得到的城鄉規劃領域十大關鍵詞為： 鄉村振興、生態、一帶一路、基礎設施、區域協調（一體化）發展、農村人居環境、污染防治、城鎮化、綠色發展、空間規劃。

表1：2019年31份省市自治區政府工作報告中關鍵詞出現省份數

表2：2018年31份省市自治區政府工作報告中關鍵詞出現省份數

表3：2017年31份省市自治區政府工作報告中關鍵詞出現省份數

從近三年地方政府工作報告的關注熱點的變化來看，區域協調發展、鄉村振興、生態文明建設已成為重中之重。習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話中指出，我們必須圍繞解決好人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾這個社會主要矛盾，實施區域協調發展戰略，實施鄉村振興戰略，加強生態文明建設。

一、區域協調發展戰略落地實施的三個著力點

2018年11月，中共中央、國務院發布了《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》。京津冀協同發展領導小組辦公室副主任、國家發展改革委副主任林念修指出，從總體上看，《意見》立足發揮各地區比較優勢和縮小區域發展差距，圍繞著努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡，人民生活基本保障大體相當的目標，重點建立健全八個方面的機制，包括區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作、區域互助、區際利益補償、基本公共服務均等化、區域政策調控、區域發展保障八個機制，形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制，促進區域協調發展向更高水平和更高質量邁進。

從地方政府工作報告中看，各地在落實區域協調發展戰略中的主要有以下幾個著力點：

1、各地紛紛對接京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區建設

從全球看，城市群已經成為世界經濟重心轉移的重要承載體，決定著未來世界政治經濟發展的格局。2018年11月，中央正式宣布支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略，在此背景下，我國已形成長江三角洲區域一體化、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設的四大跨區域協調發展的區域發展總體格局。專家表示，我國區域發展已從過去的單個區域發展，轉向推進多區域跨區域協調發展，通過深化區域合作，通過促進要素有序流通，激發區域發展活力。

京津冀協同發展

北京：圍繞落實城市總體規劃，統籌推進疏解整治促提升專項行動，推動京津冀地區成為引領高質量發展的重要動力源。

天津：積極承接北京非首都功能。主動加強與中央單位和北京市對接服務，共同發揮京津冀城市群中心引領作用。

河北：推動京津冀協同發展向深度廣度拓展。堅持以承接北京非首都功能疏解為“牛鼻子”，加快“三區一基地”建設，持續推動重點領域取得新突破。

長三角一體化

上海：全力實施長江三角洲區域一體化發展國家戰略，合力推進長三角一體化發展示范區建設。積極推動并認真落實長三角一體化發展規劃綱要，發揮龍頭帶動作用。

安徽：實施長三角區域一體化發展戰略，推動區域協調發展。深度參與長江三角洲區域一體化發展國家戰略規劃綱要編制，制定安徽實施方案。推進長三角科技創新共同體和產業合作示范基地建設。

浙江：加快落實長三角一體化發展國家戰略。堅持全省域全方位融入長三角，充分發揮浙江體制機制、對外開放、數字經濟、綠水青山、民營經濟等優勢，制定浙江推進長三角一體化發展行動綱要，共同打造長三角一體化發展示范區。

江蘇：積極融入長三角區域一體化發展。主動與國家層面對接，加強謀劃，做好規劃，大力實施《三年行動計劃》。

“長三角一體化發展示范區”的概念首次出現在上海和浙江兩地的報告中，成為今年推進長三角一體化國家戰略的新亮點。

粵港澳大灣區

廣東：舉全省之力推進粵港澳大灣區建設，在更高水平上擴大開放。以規則相互銜接為重點，加快編制大灣區建設專項規劃，攜手港澳建設國際一流灣區和世界級城市群，打造引領全國高質量發展的重要動力源。

廣西：強化與粵港澳大灣區基礎設施互聯互通，推動建設南寧經玉林至深圳至香港高鐵。

海南：加強與粵港澳大灣區、泛珠三角、北部灣區域合作，與香港、澳門在服務業重點領域合作取得更多突破，落實與上海市、浙江省的戰略合作協議，推動其它自貿試驗區參與省內重點產業園區建設，提升園區發展質量。

其他地區對接

湖北：對接京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區建設，廣泛開展經常性協作交流。完善省際協商合作機制，探索長江中游城市群、漢江生態經濟帶、三峽生態經濟合作區、大別山振興發展等區域合作新路徑。

江西：深入推進贛東北開放合作，支持上饒加快發展“兩光一車”、大數據、旅游康養等產業，打造對接長三角一體化發展的先行區，建設區域中心城市。

山西：對接長三角一體化和粵港澳大灣區建設，加強新興產業、文化旅游等方面的合作。用好區域合作推進平臺，促進區域合作向更高水平、更高質量邁進。

四川：擴大開放合作。深度融入“一帶一路”建設和長江經濟帶發展。加強與京津冀、長三角、粵港澳大灣區、北部灣經濟區、泛珠三角區域等經濟區交流合作。

吉林：開展多層次戰略合作，把京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區和相鄰區域作為合作重點，持續推進“1+N+X”合作。

內蒙：加強與京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家戰略的對接，深化與其他省區市、科研院所、高等院校、中央企業的合作。

2、區域中心城市提出都市圈建設構想

從半徑上看，都市圈比中心城市更大，但比城市群范圍更小，產業聯系也比城市群更為緊密，并具有通勤的可能。目前，無論是四大一線城市，還是南京、杭州、武漢、長沙等強二線城市，都在加速向都市圈演變。近日，上海大都市圈空間規劃編制正式啟動，上海市規劃和自然資源局要與江蘇、浙江省自然資源廳密切合作，共同做好規劃編制組織工作。

在2019年政府工作報告中，江西、寧夏已明確提出編制“都市圈發展規劃”，河南、山西、山東等14個強調以中心城市為引領，統籌推進區域性城市發展。

江西：編制大南昌都市圈“1+5”發展規劃，出臺支持大南昌都市圈發展的政策措施，進一步理順贛江新區管理體制。推進南昌綜合交通樞紐、九江江海直達區域性航運中心等建設，提高基礎設施支撐能力。

寧夏：強化銀川都市圈龍頭作用。編制銀川都市圈發展規劃，加快城際快速交通、生態共保共治等重點項目建設，推動產業發展協同化、基礎設施網絡化、公共服務一體化。清理地方保護和行政壁壘，暢通區域經濟循環，促進要素資源聚集，確保都市圈建設有實質性突破。

安徽：統籌推進區域聯動發展。推動合肥都市圈更高質量一體化發展，加快建設合淮產業走廊、合六經濟走廊。

河南：以中心城市建設為引領，加快中原城市群一體化。優化城市空間布局，加快形成以鄭州為中心、洛陽為副中心、多極支撐發展的大格局。支持鄭州建設國家中心城市，加快鄭州大都市區建設，帶動開封、許昌、新鄉、焦作等周邊城市融合發展。

山西：全面提升中心城市品質。堅持以質取勝，同步推進行政區劃調整和區域中心城市建設，以先進理念加強城市設計，做好城市規劃，統籌推進基礎設施建設、生產力布局和公共服務提升，扎實開展城市修補和生態修復，建設功能完善、綠色智慧、管理科學、宜居宜業的高品質城市，做大區域中心城市。

江蘇：提升南京省會城市功能和中心城市首位度，加快建設徐州淮海經濟區中心城市，支持南通通州灣長江經濟帶戰略支點建設。加快推進寧鎮揚、蘇錫常一體化發展，扎實推進蘇南蘇北共建園區建設。

2019年2月，國家發展改革委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，對此，中國城市規劃學會副理事長尹稚指出，都市圈規劃作為承上啟下的環節，一方面要與各級的城市空間規劃、鄉村空間規劃結合，另一方面也要瞄準未來的理想藍圖，如何與之后的城市群規劃做更好的銜接。此外，這里也列了很多包括財稅制度、社會參與機制等等的內容。因此這個文件的出臺就填補了我國城鎮化戰略的最后一塊拼圖。

3、做強自我，實現省域子系統的協調發展，夯實跨省區域合作基礎

廣東提出“一核一帶一區”，將區域發展格局明確為三大板塊；海南提出增強“海澄文”“大三亞”輻射帶動作用；湖北努力形成“一芯驅動、兩帶支撐、三區協同”的高質量發展區域和產業戰略布局；山東深化“兩區一圈一帶”提升行動，加快實施山東半島城市群發展規劃。山西按照“一核一圈三群”總體布局，構建區域協調發展新格局；四川深入實施“一干多支、五區協同”“四向拓展、全域開放”戰略部署；云南形成“一核、多中心、網絡化、開放型”新型城鎮化體系······

二、補齊農村人居環境和公共服務短板，助力鄉村振興

1、加快推進農村人居環境整治三年行動

從各省政府工作報告中可以看出，農村垃圾污水治理、廁所革命以及村容村貌提升已成為農村人居環境整治的重點，同時各地都在學習浙江“千萬工程”經驗，以期通過人居環境整治推動農村生活方式現代化。

在學習經驗的同時，也要從本地實際出發，因地制宜。農業部部長韓長賦提醒到，各地農村的情況千差萬別，所以推進人居環境整治要從實際出發，堅持因地制宜、分類指導，循序漸進、量力而行，注重同農村經濟發展水平相適應，還要同當地的文化和風土人情相協調，注重實效，防止做表面文章。

2019年2月19日，備受社會關注的2019年中央一號文件——《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中明確要求加快補齊農村人居環境和公共服務短板，抓好農村人居環境整治三年行動。近日，山東、海南、黑龍江等地紛紛召開全省農村人居環境整治工作會議，落實工作任務。

農村人居環境整治工作大事記

2017年11月

十九大報告中提出“開展農村人居環境整治行動”

2018年1月

中央一號文件中強調實施“農村人居環境整治三年行動計劃”

2018年2月

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，隨后，全國多個省區響應國家要求，針對各地區自身情況發布省級農村人居環境整治三年行動實施方案

2018年5月

5月19日，習近平總書記在2018全國生態環境保護大會上提出，要持續開展農村人居環境整治行動，打造美麗鄉村

2019年1月

1月8日，中央農辦、農業農村部等18部門印發《農村人居環境整治村莊清潔行動方案》

2019年2月

2019年中央一號文件強調抓好農村人居環境整治三年行動

2、科學編制村莊規劃

2018年9月，中共中央、國務院發布的《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》中指出，強化縣域空間規劃和各類專項規劃引導約束作用，科學安排縣域鄉村布局、資源利用、設施配置和村莊整治，推動村莊規劃管理全覆蓋，避免千村一面，防止鄉村景觀城市化。

各省在政府工作報告中對鄉村規劃都有不同表述，如：

北京：深入把握“大城市小農業”“大京郊小城區”的市情和鄉村發展規律，堅持因地制宜，體現京韻農味，突出多樣性、特色化，加強對村莊風貌、建筑風格和色彩的管控引導，年內完成1000個左右村的規劃編制工作。

廣東：推進村莊規劃編制，深入實施“千村示范、萬村整治”行動。

廣西：強化鄉村規劃引領，推進規劃管理全覆蓋，啟動5萬個實用性村莊規劃編制。

海南：統籌城鎮建筑風貌，編制全省村莊規劃，力求不再出現“麻將條”“火柴盒”式建筑，注重歷史文化遺存和傳統村落民居保護，塑造體現椰風海韻、熱帶雨林、黎苗特色、南洋文化等本土特征的城鄉風貌。

四川：推進村莊規劃編制，注重保護古村落古建筑、保留村落形態、保持鄉土風情，讓鄉村留住根、守住魂。

天津：深化頂層設計，科學編制村莊規劃。

重慶：編制多規合一的鄉村規劃，建設精致縣城、大美鄉村。

2019年1月，中央農辦、農業農村部、自然資源部、國家發展改革委、財政部聯合發布《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，明確把加強村莊規劃作為實施鄉村振興戰略的基礎性工作，力爭到2019年底，基本明確集聚提升類、城郊融合類、特色保護類等村莊分類；到2020年底，結合國土空間規劃編制在縣域層面基本完成村莊布局工作，持之以恒推動鄉村振興戰略落實落地。

3、推進鄉村基礎設施建設

農村基礎設施和公共服務落后，是城鄉差距最直觀的一個表現，也是農民反映強烈的一個民生痛點。從地方政府工作報告中可以看出，在交通方面，各地深入推進“四好農村路”高質量發展，新建和改造提升農村公路至少10萬公里以上；在管網建設方面，基本完成供水管網覆蓋，實現自來水普及率80%以上，實施鄉村電氣信化提升工程；在住房建設方面，基本完成農村危房改造任務。總之，要推動城鄉基礎設施一體規劃、互聯互通，促進農村基礎設施和公共服務提檔升級。

三、協同打好污染防治攻堅戰和生態文明建設持久戰

2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。中華民族向來尊重自然、熱愛自然，綿延5000多年的中華文明孕育著豐富的生態文化。生態興則文明興，生態衰則文明衰。

在這次講話中，習近平總書記從加快構建生態文明體系、全面推動綠色發展、把解決突出生態環境問題作為民生優先領域、有效防范生態環境風險、加快推進生態文明體制改革落地見效、提高環境治理水平6個方面詳細闡述了如何打好污染防治攻堅戰。各地方在2019年政府工作報告中積極響應，并根據各自實際情況進行細化落實。從中可以看出，各地已明確其在生態文明建設矩陣中的位置，認識到必須協同打好污染防治攻堅戰和生態文明建設持久戰。

從地域分布的角度來看，各地方的主要任務是：

1、胡煥庸線以西地區筑牢生態安全屏障

從生態地理學的角度講，胡煥庸線是干旱與濕潤生態的分界線，也被視為中國生態環境界線。中國生態脆弱區大都處于胡煥庸線以西，是維護中國生態安全的重要屏障。在2019年政府工作報告中，內蒙、寧夏、甘肅、西藏、青海、新疆紛紛表達了生態立省的決心。

內蒙：深入推進綠色內蒙古建設。把生態保護建設放在更加突出位置，構筑國家北方重要生態安全屏障。

寧夏：深入貫徹習近平生態文明思想，大力實施生態立區戰略，堅決打好污染防治攻堅戰，努力建設天藍地綠水美的美麗寧夏，打造西部地區生態文明建設先行區。

甘肅：堅決扛牢生態建設政治責任，著力解決突出環境問題，定戰略、出政策、上項目都務必堅守生態環保紅線底線。

青海：筑牢生態安全屏障。突出生態的重要性、環保的前置性、治理的先導性，緊緊扭住國家公園省建設這個關鍵之舉，保護“中華水塔”。青海最大的價值在生態、最大的責任在生態、最大的潛力也在生態。

新疆：牢固樹立綠水青山就是金山銀山、冰天雪地也是金山銀山的發展理念，嚴格執行環境準入負面清單，嚴格落實嚴禁“三高”項目進新疆要求，嚴格執行能源、礦產資源開發自治區政府“一支筆”審批制度、環境保護“一票否決”制度，實行最嚴格的生態保護制度和空間用途管制制度、最嚴格的水資源管理制度，全面落實河長制、湖長制。

2、胡煥庸線以東、長江以北地區生態環境保護任務異常艱巨

2019年1月，生態環境部通報了2018年1-12月空氣質量狀況，空氣質量排名前十位的城市分別是海口、黃山、丹山、拉薩、麗水、深圳、廈門、福州、惠州、臺州，排名后十位的城市分別是臨汾、石家莊、邢臺、唐山、邯鄲、安陽、太原、保定、咸陽、晉城。從這份通報中可以看出，胡煥庸線以東、長江以北地區，生態環境保護任務異常艱巨，尤以河北、山西兩省為重。

3、在胡煥庸線以東、長江以南地區推進生態文明試驗區和示范區建設

黨的十八屆五中全會提出，設立統一規范的國家生態文明試驗區，重在開展生態文明體制改革綜合試驗，規范各類試點示范，為完善生態文明制度體系探索路徑、積累經驗。至2018年，福建、江西、貴州、海南已分別被納入國家生態文明試驗區。福建、江西、貴州作為首批國家生態文明試驗區成員，總結提升建設經驗，海南要面落實國家生態文明試驗區政策舉措，為全國生態文明建設積累經驗。

福建：深化國家生態文明試驗區建設。總結提升、復制推廣三年建設經驗，完善改革配套體系和技術標準，推出更多標識度高、影響力大的創新舉措。

江西：大力推進國家生態文明試驗區建設，健全生態文明體系，著力打通綠水青山與金山銀山雙向轉換通道，以更高標準打造美麗中國“江西樣板”。

貴州：深入貫徹習近平生態文明思想，圍繞加快國家生態文明試驗區建設，努力為人民群眾提供更多優質生態產品，建設美麗貴州。

海南：扎實推進生態文明試驗區建設，確保海南生態環境質量只能更好、不能變差。

從完善生態環境保護制度與機制角度來看，主要措施有：

1、編制生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線和環境準入清單等“三線一單”，建立各省生態環境分區管控體系

目前，我國各地已經展開對生態保護紅線的劃定工作，京津冀、長江經濟帶省區市和寧夏等15個省區市的生態保護紅線已經劃定，計劃到2020年全面完成全國生態保護紅線劃定、勘界定標。

2、完善多元化橫向生態補償機制

鼓勵生態受益地區與生態保護地區、流域下游與流域上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系。支持在具備重要飲用水功能及生態服務價值、受益主體明確、上下游補償意愿強烈的跨省流域開展省際橫向生態補償。

為讓生態保護者得到實實在在的利益，我國生態保護補償機制正全面鋪開。2019年伊始，自然資源部、國家發改委等9部門聯合印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，明確了推進時間表和路線圖，生態保護補償機制政策框架基本建立并不斷完善。近期，天津、湖南、重慶等多地生態保護補償機制方案也在加速落地，加大補償力度、完善補償機制、提升長效機制成為著力點。

3、落實河長制湖長制，探索推行林長制、灣長制、斷面長制等

2016年底，中辦國辦印發《關于全面推行河長制的意見》，明確提出在2018年底全面建立河長制。截至2018年6月底，全國31個省區市已全面建立河長制。從2019地方政府工作報告中也可以看出，各地方已處于或嚴格落實或全面落實或不斷完善的階段，水利部部長鄂竟平指出,今后一段時期,是河長制由全面建立轉向全面見效、實現有名有實的關鍵期,是向河湖管理頑疾宣戰、還河湖以健康美麗的攻堅期。

各地也根據自身地理、區域實際情況，不斷探索林長制、灣長制、斷面長制，其實任何“長制”，本質都是“責任制”，通過跟網格化管理結合，明確責任片區，將責任落實到具體人頭上，進而提升管理觸角靈敏度，也實現管理長效化。

4、健全跨區域治理聯動機制

生態環境是公共產品，具有非排他性和非競爭性，它的保護和治理往往需要多方配合，尤其像河流流域，上游的生態環境對下游顯然具有重要影響。我國的地理形態決定了，跨區域、跨流域的生態保護與治理不可避免。學術界一直呼吁建立跨區域治理聯動機制，但長期以來，由于牽涉各方面利益關系，由于缺乏法律依據，這一機制并未有效實施。現如今，生態環境問題已經成為制約地方乃至國家發展的主要因素，很多地方政府已經深刻認識到問題的嚴重性，如貴州、海南、江西、遼寧等省已在工作報告中明確提出推動跨區域、跨流域環境聯合執法、交叉執法。

2018年9月，生態環境部的“三定”方案中更名的大氣環境司加掛了京津冀及周邊地區大氣環境管理局的牌子，實現了跨區域大氣污染防治機構的設立。11月，中共中央、國務院發布的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中明確提出，“嚴格流域環境準入標準，加強流域生態環境共建共治”，這可以看出中央也在不斷謀劃生態區域共治的頂層設計。

雖然生態跨區域治理聯動機制的落實與健全仍然任重道遠，但這是不可以跨越的問題，也是必須正視的問題。

從2019年各地方政府的工作報告以及近期中央出臺的一系列政策措施可以看出，無論城市布局、空間規劃、產業轉型升級、經濟結構調整還是生態文明建設，區域協調發展都是非常緊迫的，雖然這是一個老生常談的問題，但真的不能再是墻上掛掛的了。

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原標題：2019全國兩會 | 城鄉規劃領域熱點前瞻

(本文來源： 中國城市規劃網  文徑網絡數據中心：劉真 尹維維 編輯  方俊 文徑 審核)

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