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摘要：本文針對(duì)BT投資模式在我國(guó)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出了相應(yīng)的BT項(xiàng)目的治理措施，包括過(guò)程制約、風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)督約束、成本控制等內(nèi)部治理措施和監(jiān)理機(jī)構(gòu)、法律機(jī)制、激勵(lì)與溝通機(jī)制、第三方中介等外部治理措施。...

BT項(xiàng)目?jī)?nèi)外部治理機(jī)制研究

張娜1 任敏 1劉麗君2

1.陜西建科監(jiān)理有限公司 710082 西安

2.延安市寶塔區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站716000 延安市

    BT投資模式是“Build-Transfer”（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）模式的簡(jiǎn)稱，指政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)通過(guò)特許協(xié)議引入社會(huì)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，在工程的實(shí)施階段，項(xiàng)目投資方負(fù)責(zé)融資、管理、建設(shè)，在項(xiàng)目建設(shè)完工后，政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)按照簽署的回購(gòu)協(xié)議接管項(xiàng)目，并向項(xiàng)目投資方支付合同款。該模式1984年首先運(yùn)用于土耳其的電廠項(xiàng)目，隨后，英法海底隧道項(xiàng)目的建設(shè)使其影響力隨之不斷擴(kuò)大，并在交通、電力、通訊、能源等項(xiàng)目中發(fā)揮了重要的作用。21世紀(jì)我國(guó)引入BT模式，雖然目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等大型項(xiàng)目中運(yùn)用較為廣泛，但對(duì)其仍缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，引發(fā)較多問(wèn)題，有待進(jìn)一步的探究和實(shí)踐。

1、BT項(xiàng)目存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)

    1.1 BT項(xiàng)目存在的問(wèn)題

    1.1.1對(duì)BT模式認(rèn)識(shí)不足

    BT模式在我國(guó)運(yùn)作的具體形態(tài)各異，導(dǎo)致了人們對(duì)BT模式的認(rèn)識(shí)和界定存在很多誤區(qū)。一方面在項(xiàng)目建設(shè)管理實(shí)踐中，各利益主體對(duì)自身的定位不清，不能界定好自己的管理范圍和管理內(nèi)容。另一方面由于施工單位的管理地位較低，未能充分認(rèn)識(shí)到施工單位的作用。

    1.1.2 BT項(xiàng)目融資缺陷

    目前BT項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，投資人多數(shù)是施工企業(yè)，缺少有較強(qiáng)融資或資金實(shí)力的其他企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)直接投資，導(dǎo)致了BT模式的融資渠道狹窄，容易導(dǎo)致其融資成本增大。

    1.1.3管理方面缺失

    BT項(xiàng)目的投資人作為項(xiàng)目的資金提供者，對(duì)工程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、成本等進(jìn)行管理和控制中，有可能同時(shí)承擔(dān)了“管理者”和“被管理者”的雙重身份，最終會(huì)導(dǎo)致管理內(nèi)外不分、責(zé)任不明、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。另一方面，BT項(xiàng)目的承建方多數(shù)都是國(guó)企，仍習(xí)慣利用行政手段行使管理職責(zé)。

    1.1.4缺乏相應(yīng)法律規(guī)范的指引

    BT模式項(xiàng)目涉及投資、融資、工程建設(shè)、移交付款等一系列的程序和眾多的參與當(dāng)事人，各參與方之間確定了一系列合同關(guān)系，所以BT模式涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，需要統(tǒng)一且配套的法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范。然而， BT模式自引入我國(guó)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)以來(lái)，僅有幾部少量建設(shè)指導(dǎo)性文件。配套措施及法律規(guī)范的缺失容易導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施BT投融資建設(shè)模式規(guī)范操作方面的障礙。

    1.2  BT項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)

    1.2.1環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

    BT項(xiàng)目在建設(shè)中存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：

    （1）自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，即由于惡劣氣象條件或地質(zhì)條件(如嚴(yán)寒、炎熱、季節(jié)性暴雨、臺(tái)風(fēng)、滑坡、泥石流、坍塌等)的因素，影響施工質(zhì)量和進(jìn)度的風(fēng)險(xiǎn)。

    （2）融資環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)：即在BT模式的項(xiàng)目運(yùn)作中，國(guó)家的融資與金融環(huán)境對(duì)投資者的成本控制和預(yù)期盈利水平產(chǎn)生較大影響，融資風(fēng)險(xiǎn)（利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)期回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)等）是BT項(xiàng)目建設(shè)全周期內(nèi)的核心風(fēng)險(xiǎn)之一。

    （3）政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)：包括政策風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)際關(guān)系和政局的變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

    （4）法律環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目融資的實(shí)施需要有一個(gè)完善的法律體系作為外部環(huán)境，法律制度和行政管理的透明和制度化對(duì)項(xiàng)目融資成功與否具有重要意義。

    1.2.2決策目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

    決策目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)是指對(duì)項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)產(chǎn)生影響的風(fēng)險(xiǎn)因素。在BT項(xiàng)目中最主要控制的三目標(biāo)是進(jìn)度、質(zhì)量、成本，它們能否順利實(shí)現(xiàn)決定了投資的成敗，也體現(xiàn)出了投資方對(duì)工程的整體控制能力。

    1.2.3過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)

    項(xiàng)目的過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)主要指管理風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目在計(jì)劃、組織、管理、協(xié)調(diào)時(shí)所發(fā)生的不確定而引起工程項(xiàng)目目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的可能性。由于BT項(xiàng)目涉及到政府、投資人、銀行、供應(yīng)商、監(jiān)理單位等參與方，這些紛雜的關(guān)系給項(xiàng)目管理工作帶來(lái)了很大的風(fēng)險(xiǎn)，包括銀行或政府與投資人之間的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)、政府與投資人之間的履約風(fēng)險(xiǎn)、投資人與設(shè)計(jì)單位或監(jiān)理單位所發(fā)生的合同風(fēng)險(xiǎn)、投資人與銀行之間所發(fā)生的借貸風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)主與投資方的回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)等等。

2、BT項(xiàng)目的內(nèi)部治理措施

    2.1 過(guò)程制約機(jī)制

    BT項(xiàng)目的過(guò)程制約機(jī)制是指項(xiàng)目主辦方、項(xiàng)目中標(biāo)方合同雙方通過(guò)履行各自職權(quán)完成各自職責(zé)的過(guò)程。由于BT項(xiàng)目所牽涉的利益主體和程序繁多，為了保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，必須明確各方責(zé)任與義務(wù)。

    2.1.1  項(xiàng)目主辦方責(zé)任與義務(wù)

    BT項(xiàng)目主辦方作為被政府授權(quán)者，應(yīng)代表著政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和使用進(jìn)行管理。一經(jīng)授權(quán)，主辦方就應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)保值增值等負(fù)責(zé)。

    2.1.2  BT項(xiàng)目投資方的責(zé)任

    BT項(xiàng)目投資方實(shí)質(zhì)上是項(xiàng)目的出資人，他最主要的責(zé)任是通過(guò)各種渠道按時(shí)、足額的籌集項(xiàng)目建設(shè)所需要資金，并投入到項(xiàng)目建設(shè)中去。除此之外，按采用的BT模式的不同，BT項(xiàng)目投資方還可以承擔(dān)項(xiàng)目總承包方的責(zé)任、項(xiàng)目總承包管理方的責(zé)任等。

    2.1.3  項(xiàng)目施工方的責(zé)任

    施工單位首先應(yīng)按照《施工承包合同》、《建設(shè)工程施工合同》的規(guī)定，切實(shí)履行合同的規(guī)定，對(duì)工程施工質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用等承擔(dān)直接責(zé)任，并要對(duì)工程質(zhì)量承擔(dān)終身責(zé)任。其次，作為工程產(chǎn)品的生產(chǎn)者，施工方有責(zé)任加強(qiáng)對(duì)企業(yè)內(nèi)部各部門(mén)的管理，積極采用先進(jìn)的施工工藝，先進(jìn)的技術(shù)和材料等等，努力達(dá)到節(jié)約成本的目的。

    2.1.4  項(xiàng)目管理方的責(zé)任

    項(xiàng)目管理方是指受BT項(xiàng)目主辦方的委托專門(mén)從事工程項(xiàng)目管理的企業(yè)，該方應(yīng)按照《項(xiàng)目建設(shè)管理合同》或《項(xiàng)目代建合同》中約定的職責(zé)，代表BT項(xiàng)目主辦方對(duì)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施過(guò)程進(jìn)行全過(guò)程、全方位的管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和服務(wù)。

    2.2 風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

    BT項(xiàng)目雖屬基礎(chǔ)設(shè)施一類，風(fēng)險(xiǎn)可能相對(duì)較小，但還是會(huì)面臨諸如市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目投資方必須通過(guò)分析、評(píng)估等方式全面了解這些風(fēng)險(xiǎn)，并提前準(zhǔn)備規(guī)避和解決這些風(fēng)險(xiǎn)。

    2.2.1風(fēng)險(xiǎn)回避

    風(fēng)險(xiǎn)回避是在完成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估之后，如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率很高、損失很大，同時(shí)也沒(méi)有其他有效的對(duì)策來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)概率，則應(yīng)選擇放棄原來(lái)計(jì)劃或改變目標(biāo)。但是，在建設(shè)項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)不可能完全消除，風(fēng)險(xiǎn)回避只是一種拒絕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的消極方式，除了一些發(fā)生概率大、災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)考慮風(fēng)險(xiǎn)回避以外建設(shè)方應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

    2.2.2風(fēng)險(xiǎn)分散

    風(fēng)險(xiǎn)分散是指通過(guò)增加風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，將風(fēng)險(xiǎn)各部分分配給不同的參與方，以達(dá)到減輕總體風(fēng)險(xiǎn)的目的。在BT項(xiàng)目中，承包商常采用項(xiàng)目分包策略分散風(fēng)險(xiǎn)（該分包商必須是有能力控制風(fēng)險(xiǎn)的單位，否則，反而會(huì)增大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)成本增加）。

    2.2.3風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

    另外，保險(xiǎn)、擔(dān)保等機(jī)制也是降低不確定性、降低風(fēng)險(xiǎn)的重要策略。業(yè)主在選擇保險(xiǎn)方法來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)在保險(xiǎn)費(fèi)和損失之間權(quán)衡，可借鑒國(guó)際做法：由業(yè)主投保工程一切險(xiǎn)，購(gòu)買設(shè)計(jì)、咨詢等專業(yè)責(zé)任險(xiǎn)，一旦發(fā)生損失保險(xiǎn)公司必須根據(jù)保險(xiǎn)合同中的條款，負(fù)責(zé)賠償損失。如果保險(xiǎn)公司的資源足夠支付保險(xiǎn)合同中的承諾，并且投保人又能夠精確地理解該保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的條件，那么購(gòu)買保險(xiǎn)就是用保險(xiǎn)費(fèi)來(lái)替代某個(gè)更大的、未知的損失額。所以應(yīng)積極鼓勵(lì)業(yè)主采用保險(xiǎn)方式來(lái)減少風(fēng)險(xiǎn)損失。

    2.3 監(jiān)督約束機(jī)制

    2.3.1項(xiàng)目?jī)?nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制

    項(xiàng)目?jī)?nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制主要包括投資控制管理和支付管理，主要指對(duì)建設(shè)資金投入和使用進(jìn)行全過(guò)程的管理，這是建設(shè)方項(xiàng)目管理中最重要的內(nèi)容，其重點(diǎn)主要落在以下幾個(gè)方面：第一，做好投資控制計(jì)劃工作，確保項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及系統(tǒng)設(shè)置符合投資控制計(jì)劃指標(biāo)；第二，做好各招標(biāo)分項(xiàng)的界面劃分工作，使交叉作業(yè)的工作范圍明確且利于施工操作；第三，對(duì)支付資金的來(lái)源、使用、償還等進(jìn)行控制和監(jiān)督，確保實(shí)現(xiàn)專款專用的管理模式。

    2.3.2項(xiàng)目業(yè)主監(jiān)督

    項(xiàng)目業(yè)主（政府）可在一定的前提下強(qiáng)化對(duì)BT項(xiàng)目的監(jiān)督，具體可以通過(guò)以下途徑監(jiān)督：第一，政府在邀請(qǐng)投標(biāo)前，對(duì)施工總承包商進(jìn)行有側(cè)重點(diǎn)的資格預(yù)審，確保承包商有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和建設(shè)能力；第二，對(duì)投資人的資本金注資過(guò)程，建設(shè)單位的融資及日常資金運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管，防止項(xiàng)目公司將資金用于其他途徑或?qū)σ言O(shè)質(zhì)押的內(nèi)容重復(fù)融資；第三，負(fù)責(zé)BT項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)督，政府必須對(duì)BT項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、項(xiàng)目招投標(biāo)、施工進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督與管理，并有權(quán)向要求投資方提出管理、組織、技術(shù)的整改措施。

    2.4 成本控制機(jī)制

    2.4.1合同條款約束

    BT項(xiàng)目一般為固定總價(jià)合同，因而成本控制首先要明確包干費(fèi)用的范圍，這樣有利于減少結(jié)算糾紛。其次，要重點(diǎn)的控制合同包干費(fèi)用以外的征地拆遷費(fèi)用和工程變更費(fèi)等。再次，要嚴(yán)格控制工程變更，在有條件的情況下應(yīng)將變更的責(zé)任承擔(dān)列入合同，一旦發(fā)生工程變更則可以根據(jù)合同規(guī)定執(zhí)行，進(jìn)而可以使成本的控制在可預(yù)見(jiàn)的范圍內(nèi)。最后，充分利用合同責(zé)任轉(zhuǎn)移條款。

    2.4.2技術(shù)創(chuàng)新與科學(xué)管理

    技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)的項(xiàng)目管理是工程獲得利潤(rùn)的最佳途徑，從管理層面來(lái)講，可靠的經(jīng)濟(jì)可行性分析是一個(gè)投資項(xiàng)目必不可少的，它是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。其次，要對(duì)投資成本進(jìn)行切塊管理，合理確定成本控制目標(biāo)，嚴(yán)格費(fèi)用支出的審批制度，建立合理的投資管理組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)優(yōu)化設(shè)計(jì)、優(yōu)化施工方案、合理組織安排，只有這樣才能控制工程總投資。從科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新方面來(lái)講，應(yīng)積極采用新材料、新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高施工質(zhì)量從而達(dá)到控制和降低成本的目的。

3、BT項(xiàng)目的外部治理措施

    3.1監(jiān)理機(jī)構(gòu)

    一般而言，委托方應(yīng)按照國(guó)家和地方有關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)招標(biāo)方式選定工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)，監(jiān)理機(jī)構(gòu)再根據(jù)國(guó)家和地方有關(guān)法律法規(guī)、工程的施工圖及有關(guān)的技術(shù)要求和質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工程的質(zhì)量、安全、文明施工等進(jìn)行監(jiān)理并對(duì)工程分包情況進(jìn)行嚴(yán)格管理。同時(shí)監(jiān)理單位應(yīng)該并將控制重點(diǎn)放在投資控制和質(zhì)量控制兩方面，建立嚴(yán)格的資金使用計(jì)劃和資金審批制度，做到專款專用。

    3.2法律機(jī)制

    BT投資模式是涉及融資、投資、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓等一系列活動(dòng)的一種新型的融資建設(shè)方式，由于興起時(shí)間短以及其參與主體法律關(guān)系的復(fù)雜性，我國(guó)目前還尚無(wú)對(duì)BT的專門(mén)立法。實(shí)際工程一般是以《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)公證程序細(xì)則》、《勞動(dòng)法》、《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《建筑工程安全生產(chǎn)條例》等招標(biāo)和建設(shè)方面法規(guī)為基本依據(jù)，并結(jié)合地方政府出臺(tái)的相應(yīng)的法律規(guī)定對(duì)BT項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)施監(jiān)督和控制，這就在一定程度上給工程建設(shè)、工程移交帶來(lái)了一定的難度，因此，應(yīng)加快立法步伐，盡早出臺(tái)專門(mén)的法律法規(guī)，使BT項(xiàng)目的實(shí)施更加規(guī)范、有章可循。

    3.3激勵(lì)與溝通機(jī)制

    良好的激勵(lì)與溝通機(jī)制可以促使項(xiàng)目參與各方朝共同的戰(zhàn)略目標(biāo)而努力，因此要加強(qiáng)激勵(lì)與溝通機(jī)制的建立。BT項(xiàng)目往往是各地方政府重大市政項(xiàng)目或民生項(xiàng)目，其建設(shè)具有周期長(zhǎng)、投資回收慢、建設(shè)企業(yè)承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)，而民間資本的投入無(wú)疑對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施具有重大的推進(jìn)作用，為了消除投資者的顧慮，各地方政府應(yīng)該實(shí)施有利于企業(yè)投資的項(xiàng)目管理政策、財(cái)稅優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策。

    3.4 第三方中介

    建設(shè)工程咨詢業(yè)的發(fā)展是社會(huì)分工和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制越完善，競(jìng)爭(zhēng)越激烈，社會(huì)對(duì)咨詢服務(wù)需求量越大。在項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，聘請(qǐng)中介咨詢機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、招標(biāo)文件、合約起草談判等方面提供專業(yè)化協(xié)助，可以更大限度挖掘項(xiàng)目的潛力及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，為了更好的規(guī)避和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，可以委托保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目生命周期內(nèi)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和研究，為投保人提供相應(yīng)的咨詢意見(jiàn)并設(shè)計(jì)最有利的保險(xiǎn)方案。

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(本文來(lái)源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)  文徑網(wǎng)絡(luò)：文徑 尹維維 編輯  劉真 審核) 

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