陜西土木建筑網首頁 > 學術研究 > 課題研究 > 試論城中村改造中的小規模更新

摘要：通過分析小規模更新的內涵和特點，結合杭州市“城中村”改造的具體實踐，探討小規模更新模式在“城中村’’改造中的社會經濟意義及其可行性，提出了“政府引導、社區合作、村民參與”的“小規模更新”政策框架，并針對小規模更新模式存在的問題，提出規范和完善的一些構想。...

試論城中村改造中的小規模更新

葉  軍

(杭州市建設委員會，浙江杭州310007)

    隨著我國城鎮化進程不斷推進，越來越多與現代城市空間格局相異的村落被包圍在城市之中，這就是星羅棋布的“城中村”。如何讓這些“城中村”以又好又快的方式融入城市，成為符合城市發展要求的“良性有機體”，是當前制定政策者們關注的熱點問題。筆者通過對小規模更新模式的思考，探索如何激發城市內部“城中村”改造的自身動力，以實現有機更新——走內涵式、集約型發展之路，實現社會、經濟、環境、文化穩定和諧發展的城市建設發展目標。

1.小規模更新模式的理念

    “城中村”改造除了目前“大規模拆舊建新”模式之外，還應積極探索和嘗試多元化的改造內容、多樣化的改造方式，將部分基本滿足規劃要求、范圍相對集中、建筑質量較好、人文空間和環境特點較為明顯的“城中村”予以保留和整治。這就是本文所提出的小規模更新模式。

    1.1小規模更新的內涵

    “城中村”是城市中的農村各級居民點。“城中村”的小規模更新，就是以小規模整治和漸進的改造方式，對大規模“拆舊建新”這一“城中村”改造的主要模式進行必要的補充完善。小規模更新不僅僅是簡單意義上的農居點改造與整治(即住宅內外墻面粉刷、樓道亮燈、違章建筑拆除、綠化補種等內容)，更是指“合作共贏”與“政府引導、村民參與”為基礎的更新機制，其主體可以是當地政府、社區(經合社)、村民，以及外來的參與者如投資商等，通過政府引導、協調合作來達到改善農居點的居住環境、集約土地的目的，并對當地的“異質形態”。和文化特征進行繼承與保護，從而在更高層次上實現城市整體利益、社區集體利益與農村居民個人利益之間的“共贏”。

    1.2小規模更新的優點

    探索“城中村”改造小規模更新這一種新機制，其優點和現實意義可以從以下四個方面來分析：

    1.2.1有利于經濟適用地滿足村民的需求  由于改造主體大都是使用者自身，因此“城中村”小規模更新能比較容易地做到以每個村民的特定需求作為基本出發點，適應當地的社會經濟現狀，保持和創新多樣性的城市空間格局。同時，由于建設規模小，因此改造建設成本也相對較低。

    1.2．2有利于化解和減少社會矛盾  小規模更新將參與權、選擇權、決定權交給村民自己，尊重村民的真實愿望，符合城市建設中應遵循的“公平自愿”原則。另外，由于小規模更新改造范圍不大，環境周圍涉及的利益主體不多，容易理順相互關系，從而較易控制矛盾激化。

    1.2.3有利于集約資源，改善環境通過小規模更新，整治后的住宅不僅仍然可以供當地村民家庭使用居住，甚至還可以上市交易，進入房產流通環節。另外，還可提升和保護現有的一些優美的生態環境資源和景觀資源，如古建筑、名樹古木、池塘、古橋、河道等等。

    1.2.4有利于延續現有的城市文脈和肌理  “城中村”小規模更新基本上是在原有的社區界線內進行，也就是在現有的城市文脈和肌理基礎上進行的一種內部“適應性改變”，對地區整體環境影響較小。

2.小規模更新與大規模“拆舊建新”比較

    2.1兩種改造方式的比照

    為了進一步說明在部分條件成熟(符合城市規劃、住宅相對集中、住房質量較好、村落空間和環境特點較為明顯)的“城中村”實施小規模更新的現實意義，筆者將它與大規模“拆舊建新”在改造主體等各方面進行了簡要比較，見表1。  

    2.2案例分析

    筆者以西湖區東岳村為例，對大規模“拆舊建新”與小規模更新在所需投資與用地方面進行了簡單的計算和比較，以更好地闡述“城中村”小規模更新的經濟意義。

    2.2.1大規模“拆舊建新”所需投入情況東岳村位于城市主干道南側，現有農居用地面積l8.46 mm2，建筑面積25．38萬m2，企業用地1．85 mm2，建筑面積1萬m2；現有農居1127戶，總人口3615人。該村集體經濟相對薄弱。按照“城中村”改造要求，需安置農居人數4100人，進行農轉居多層公寓回遷安置需用地16 hm2，平衡建設資金用地1．71 m2，企業用地(拆復建)0．7 mm2(容積率按l．4計算)，10％留用地40．54畝(1畝=667 m2)，即共需用地58．95 mm2。按照大規模改造方式，在現狀用地范圍內根據其規劃指標，可以新建住宅206060 m2，如按2000元／m2計算，減去農民入住多層公寓時按建安價回購的資金(該區為910元／m2)，需要約l．875億的資金投入；同時，需要拆遷25．38萬m2建筑面積的農居住宅，按3000元／m2計算(一般一幢農居300 m2補償100萬元)，須投入約7．614億的拆遷資金。因此，以上兩項相加，該村大規模多層公寓建設所需資金約9．489億。(以上不包括市政道路、管線等大市政配套費用)。

    2.2.2小規模更新所需投入情況

    假設對東岳村采取小規模更新方式進行改造，保留l8．46 hm2農居點范圍，增加企業用地(拆復建)0．7 hm2，平衡建設資金用地1．46 hm2，10％留用地40．54畝(1畝=667 m2)，則共需用地61．16 hm2。上述25．38萬1T12農居，按照20％外遷考慮，需要投入資金約1．052億。對剩余80％的農居，假定其中暫時不需要修繕和改造為25％，需要進行原地改造的75％，則須投入改造資金約l．518億。以上兩項相加，該村“城中村”小規模更新所需資金約2．57億。(以上計算也不包括市政道路、管線等大市政配套費用。)

    2.2.3上述兩種情況的比較根據上面的計算，東岳村農轉居大規模改造共需用地58．95 hm2，投入資金約9．489億。而小規模更新中，共需用地61．16 hm2，投入資金約2．57億。相比而言，兩者用地相差2．21 hm2，投入資金卻相差6．98億。由此可見，小規模更新作為一種土地占用小、成本相對低的模式，．在經濟上是可行的。

3.小規模更新模式存在的問題

    3.1社會支持力度不夠

    目前全國各地城中村改造的主導模式依然是“拆舊建新”，將村民安置到政府統一建設的城市小區中，然后在其原有位置安排能夠提供高稅收或高土地出讓的項目，產生社會經濟效益。而小規模更新模式，由于其自身存在一定的現實復雜性與長期漸進性，目前尚不被關注和重視，這不單單是思維方式的問題，還是綜合價值取向的問題。

    3.2面臨二次拆遷風險

    “城中村”小規模更新社區有可能重新面臨改造拆遷，意味著之前的更新過程將有可能變成一種無實際效益的成本投入，村民在房屋改造上的投資就會受到損害，從而極大地影響村民自助改造的積極性，也一定程度上打消了政府主動參與小規模改造的積極性。

    3.3缺乏政策和專業引導

    在目前的政策體系下，以村民為建設主體的“城中村”小規模更新項目很難得到有關部門的正

式批準；同時，由于缺乏專業人員的指導，往往在設計、施工、環境處理等方面存在不科學、不全面的弊端，容易受利益驅動，形成各自為戰出現“死角”的結果，不利于形成高質量的社區環境，也不利于“城中村”居民居住生活品質的全面提高。

    3.4村民自身素質問題

    出于各種原因，現階段“城中村”村民普遍文化水平不高，其自身素質與小規模更新的要求存在著一定的差距。因此，如何充分調動村民的積極性，有效引導并培育其參與“城中村”小規模更新，共同承擔“城中村”有機更新的責任，也是“城中村”改造不可回避的問題。

4.小規模更新模式的構想

    小規模更新涉及城市更新與城市社會經濟發展諸多方面的問題，是一個復雜的系統工程，僅僅從設計的角度去考慮是不夠的，還需要建立相應的政策體系和豐富操作手段加以規范和完善。’

    4.1調整現有農居住宅的產權制度

    在我國，城市規劃區范圍內同時存在國有與集體兩種性質的土地，“城中村”內的宅基地基本屬于集體非農建設用地。若通過制定相應政策，改變整治改造后的住宅宅基地土地性質，即依法轉為國有后劃撥，村民住宅可參照城市經濟適用房政策辦理土地證和房屋所有權證，并可按相關規定補交土地出讓金等相關規稅規費后按存量房的有關規定進行上市交易，這不僅將大大提高村民參與改造的積極性，還可一并解決許多矛盾與問題。

    4.2鼓勵拓寬小規模更新資金來源

    政府可以從制定政策鼓勵小規模更新的資金來源的多樣性著手，充分發揮社會和民間資本的力量。一是鼓勵社會企業(開發商等)，通過提供資金等方式，組成“城中村”小規模更新股份公司，以入股形式參與社區(經濟合作社)的合作更新。二是各社區(經濟合作社)根據各自的經濟實力提供一定比例的資金。三是村民可拿出自身積蓄或通過申請抵押貸款等自籌一部分資金。四是財政部門撥專款，定向用于解決少量的更新資金。

    4.3建立小規模更新的服務組織

    可建立兩種服務組織。第一種是由政府引導，鼓勵村民、社區(經濟合作社)以及外來投資者按股份制成立小型“城中村”小規模更新股份公司，各方按照持股比例分攤管理費用，并掌握一定量的房屋產權。第二種是更新合作社非贏利組織，可在社區組織中分設，也可單設。其操作思路有：采用一人一票的民主組織形式；若有收益，則依據投入資本數量分享一定比例的利潤；可以開展一些培訓教育活動，提高社員的自身素質；合作社與政府進行一些合作，享受政府提供的專款等。

    4.4加強小規模更新的規劃與管理

    首先，遵循“自上而下”與“自下而上”相結合的規劃編制過程，準確反映現狀復雜性。其次，順應城市肌理的規劃控制，不同層次不同對待方法，繼續保持以居住為主的地塊功能，周邊可設置適當規模的主要服務于本區域的中小型商業和辦公用地，維持原有社會結構，適當減少人口(鼓勵人口外遷)。再者，采取“小而靈活”的實施方式，提倡從村民實際需要出發，因地制宜地制定階段性實施方案，包容多種小尺度的改造方式和多樣化的改造內容，調動村民(或社會組織)參與改造的積極性。

    4.5完善公共服務設施與基礎配套

    其一，繼續保持居住功能，適當附加文化、旅游等要素，周邊設置適當規模的主要服務于本區塊的公共服務設施(包括學校、衛生院、幼兒園)、公益事業設施、中小型商業、辦公等用地。其二，抓好“四改”，即改路、改水、改廁、改灶，并建立“三清三有”的長效管理機制，即清理垃圾、清理河塘、清理亂堆放、有一片成蔭綠地、有垃圾收集點、有污水處理簡易設施。其三，基礎設施建設因地制宜、量力而行，采取比較經濟的先進手段，盡可能減少基礎設施建設對原有環境的不必要破壞。

5.結  語

    “城中村”改造的小規模更新就是以小規模整治和漸進的改造方式，對大規模“拆舊建新”這一“城中村”改造的主要模式進行必要的補充和完善，它采取“政府引導、社區合作、村民參與”為基礎的更新機制，其優點是很明顯的。

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

上一篇： 談施工現場管理

下一篇： 軟土深基坑的挖土施工技術