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摘要：具體分析了我國(guó)城市濱水區(qū)開發(fā)建設(shè)存在問題和潛在危機(jī)，并且較深刻地揭示出問題產(chǎn)生的根源(作用力機(jī)制的缺陷)，以檢討我國(guó)城市濱水區(qū)開發(fā)的誤區(qū)。...

淺析我國(guó)城市濱水區(qū)開發(fā)的潛在危機(jī)及根源

王  峰

(廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東廣州  510060)

    當(dāng)前我國(guó)城市濱水區(qū)在開發(fā)過程中出現(xiàn)了不少問題：一方面能開發(fā)的土地資源基本沒有保留，除少量現(xiàn)有公園外，都劃作了建設(shè)用途；另一方面對(duì)建設(shè)用地的開發(fā)采取了極高的土地利用強(qiáng)度。這種經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的城市濱水區(qū)開發(fā)，使得政府關(guān)注的焦點(diǎn)在于有多少地可以轉(zhuǎn)讓，有沒有開發(fā)商來投資；與此同時(shí)開發(fā)商則關(guān)心怎樣利用好這塊地以獲得最大化的利益。對(duì)于任何一方，公眾利益都沒有進(jìn)入考慮的范圍而且純住宅的房地產(chǎn)已經(jīng)成為濱水區(qū)開發(fā)的主要內(nèi)容，濱水區(qū)土地作為城市的稀缺性資源，在該地區(qū)開發(fā)的房地產(chǎn)必然要賣高價(jià)，這種喪失公平的貴族化傾向使得一般工薪階層只能望而卻步，只有那些位于金字塔上層的少數(shù)高收入群體有足夠能力在濱水區(qū)置房，濱水區(qū)也就逐漸成為了名副其實(shí)的富人社區(qū)。以上現(xiàn)象給我國(guó)城市濱水區(qū)帶來了種種危機(jī)。

l.我國(guó)城市濱水區(qū)開發(fā)的潛在危機(jī)

    1.1物質(zhì)層面——給城市建設(shè)留下歷史遺憾

    我國(guó)部分城市的濱水區(qū)開發(fā)，由于過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，使濱水區(qū)發(fā)展往往很容易陷入規(guī)劃失控的狀態(tài)。高密度的開發(fā)阻擋了通向水邊的視線走廊，公共空間毫無(wú)文化特色，單調(diào)的連排濱江高層建筑景觀，更使整個(gè)濱水岸線的景觀美感乏善可陳、毫無(wú)層次性可言．成為城市母親河畔的一道傷痕．給城市發(fā)展留下了長(zhǎng)久的歷史遺憾。

    1.2經(jīng)濟(jì)層面——失去可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

    國(guó)外許多成功的城市濱水區(qū)再開發(fā)項(xiàng)目，都強(qiáng)調(diào)滿足多用途混合使用的功能，以吸引人的項(xiàng)目為開發(fā)的核心．營(yíng)造高質(zhì)量的有特色的環(huán)境，與市中心建立有機(jī)連接等，旨在最大限度地吸引人流，提升經(jīng)濟(jì)活力，使濱水區(qū)成為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的催化劑。我國(guó)部分城市的濱水區(qū)開發(fā)則與此原則完全背離。實(shí)際上，以住宅為特點(diǎn)的房地產(chǎn)開發(fā)，并不是一個(gè)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。濱水區(qū)是城市發(fā)展的挑戰(zhàn)性機(jī)會(huì)，就是要利用濱水區(qū)資源建立可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。否則將錯(cuò)失城市發(fā)展的寶貴機(jī)會(huì)。

    l.3社會(huì)層面——加劇社會(huì)階層的分化

    濱水區(qū)開發(fā)的貴族化傾向．必然導(dǎo)致低收入階層的外遷。而城市濱水區(qū)則成為徹底的富人社區(qū)，這種變化推進(jìn)了以收入高低為劃分城市居住空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整。另一方面．城市濱水區(qū)作為政府投資改善的重點(diǎn)，濱水區(qū)開發(fā)的貴族化傾向?qū)е抡�府巨額支出主要用于改善較高收入家庭的生活環(huán)境上．而廣大市民享用的濱水開放空間缺乏，無(wú)疑這導(dǎo)致了社會(huì)不平等趨勢(shì)進(jìn)一步的擴(kuò)大．使社會(huì)階層的分化問題加劇。

2.危機(jī)產(chǎn)生的根源——作用力機(jī)制中的缺陷

    政府、市場(chǎng)和社區(qū)作為城市濱水區(qū)開發(fā)作用機(jī)制中的主體，他們相互影響．然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，三者對(duì)于城市濱水區(qū)開發(fā)的博弈機(jī)制并沒成型。因此，也就導(dǎo)致了上述危機(jī)的產(chǎn)生。

    2.1政府力的缺陷

    土地有著內(nèi)部性和外部性雙重價(jià)值。內(nèi)部性可以表達(dá)為其自身經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)：外部性價(jià)值則體現(xiàn)為其對(duì)外的積極關(guān)聯(lián)效應(yīng)。土地經(jīng)營(yíng)的內(nèi)部性與外部性矛盾，體現(xiàn)了城市建設(shè)中的短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之爭(zhēng)，兩者如何平衡，往往取決于政府決策者的意識(shí)。

    2.1.1促進(jìn)增長(zhǎng)戰(zhàn)略下城市規(guī)劃價(jià)值目標(biāo)的轉(zhuǎn)移

    在促進(jìn)增長(zhǎng)戰(zhàn)略下城市規(guī)劃目標(biāo)的轉(zhuǎn)移．強(qiáng)調(diào)的是為發(fā)展經(jīng)濟(jì)服務(wù)。滿足的是吸引投資的需要．這樣必然導(dǎo)致社會(huì)的效益、環(huán)境保護(hù)等被忽視．而對(duì)土地的開發(fā)利用也難以有機(jī)會(huì)更好地實(shí)現(xiàn)其外部性價(jià)值。雖然我們的濱水區(qū)開發(fā)有條件回避這一負(fù)面影響，但在促進(jìn)增長(zhǎng)戰(zhàn)略影響下政府決策者意識(shí)中形成的價(jià)值傾向慣性．即忽視公眾利益和社區(qū)發(fā)展的慣性，將繼續(xù)延伸至對(duì)城市濱水區(qū)土地資源的開發(fā)中。

    2.1.2缺乏監(jiān)督下的不作為與自由裁量權(quán)變質(zhì)

在規(guī)劃的實(shí)施與管理過程中．自由裁量權(quán)的存在有其客觀需要性，是規(guī)劃靈活性的體現(xiàn)．自由裁量極的存在．實(shí)際上給予政府規(guī)劃管理部門相當(dāng)大的權(quán)限，在規(guī)劃研究不足的情況下，政府規(guī)劃部門的自由裁量權(quán)就更加大。缺乏參與和監(jiān)督機(jī)制，正是自由截量權(quán)被不正當(dāng)利用的關(guān)鍵，從而使規(guī)劃部門可以不經(jīng)過任何程序隨意修改規(guī)劃內(nèi)容．或根據(jù)不同情況任意附加開發(fā)控制內(nèi)容也導(dǎo)致相關(guān)政策不能充分落宴，導(dǎo)致需要監(jiān)督控制或進(jìn)行管理的地方卻無(wú)人監(jiān)管．選便出現(xiàn)政府不作為的問匪。

    2.2市場(chǎng)力的缺陷

    城市濱水區(qū)屬于種稀缺性資源。對(duì)開發(fā)商而言，濱水土地不僅意味著相對(duì)的高利潤(rùn)，良好的市場(chǎng)前景和升值潛力，更意味著企業(yè)知名度和行業(yè)影響力。

    2.2.1缺乏干預(yù)下的虛假地租作甩與市場(chǎng)承受力局限

    我國(guó)濱水區(qū)開發(fā)的情況，政府規(guī)劃和前期投入的缺乏，規(guī)劃前景不明、基礎(chǔ)設(shè)施的不足以及“生地”性質(zhì)轉(zhuǎn)讓等特點(diǎn)．必然促成土地的低地價(jià)轉(zhuǎn)讓。這就使濱水區(qū)土地的發(fā)展?jié)摿�和吸引力得不到充分反映，不能吸引可支付更高地價(jià)的用途介入．由此導(dǎo)致濱水區(qū)土地轉(zhuǎn)讓時(shí)出現(xiàn)不正常的供需美系——其能發(fā)展房地產(chǎn)。再加上土地協(xié)議出讓的方式，濱水區(qū)潛在土地價(jià)值得不到正確的評(píng)估，進(jìn)一步導(dǎo)致不合理的土地低價(jià)，最終使土地資源的優(yōu)化配置受到嚴(yán)重不良影響。

    2.2.2意識(shí)不足及體制漏洞導(dǎo)致的超額利潤(rùn)的可能性

    我國(guó)政府行政管理體制上目前尚存在的種種漏洞，這便給開發(fā)商制造了超額利潤(rùn)的可能性。超額利潤(rùn)的產(chǎn)生主要通過兩種途徑(1)政府對(duì)環(huán)境和道路設(shè)施作巨額投入之前，土地已以“生地”的形式被開發(fā)商低價(jià)圈去，政府的后期投入．無(wú)異是政府拱手送上的，實(shí)質(zhì)上是意識(shí)不足而導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失；(2)開發(fā)商抓住規(guī)劃控制的薄弱環(huán)節(jié)，利用各種手段，盡可能地加大對(duì)土地利用的強(qiáng)度，這種超額利潤(rùn)，是建設(shè)失控的結(jié)果。追逐個(gè)人利益的權(quán)錢結(jié)盟將推動(dòng)并加劇這種建設(shè)的失控。

    2.3社區(qū)力的缺陷

    2.3.1公眾參與城市規(guī)劃的形式化

    我國(guó)普遍采用的城市規(guī)劃工作方式．帶有顯著的封閉式．內(nèi)向型特點(diǎn)。各項(xiàng)規(guī)劃活動(dòng)幾乎大都與公眾分離，常常成為極少數(shù)技術(shù)專家和領(lǐng)導(dǎo)封閉式自我意志的充分表現(xiàn)，而缺乏與公眾的對(duì)話。雖然近年來公眾參與規(guī)劃的必要性已開始得到重視，但是仍處于初始階段，制度尚不健全。

    2.1.2市民發(fā)展意識(shí)及參與意識(shí)的滯后

    雖然我們國(guó)家正大力提倡社會(huì)主義民主，但政府和市民雙方對(duì)公眾參與往往都有著比較消極的態(tài)度．真正民主的挺進(jìn)必然要經(jīng)歷艱辛的歷程。在此過程中．社區(qū)力對(duì)政府決策的影響．很大程度上決定于市民思想意識(shí)的發(fā)展程度。

    2.3.3小范圍社區(qū)被動(dòng)介入的弱勢(shì)地位

    我國(guó)應(yīng)建立真正有效的公眾參與．不是個(gè)人層次的參與，而是以社區(qū)組織為居民代表的參與。只有這樣，開發(fā)商和主管部門才不得不認(rèn)真對(duì)待公眾的意見。社區(qū)組織實(shí)力越大，公眾參與的成效越顯著。

3.結(jié)束語(yǔ)

    作用力機(jī)制的缺陷導(dǎo)致我國(guó)目前濱水區(qū)的更新與開發(fā)存在著很多問題和潛在危機(jī)。面臨著環(huán)境更新、機(jī)能增強(qiáng)、功能調(diào)整、社區(qū)組織建設(shè)等嚴(yán)峻任務(wù)，為了全方位彌補(bǔ)作用力機(jī)制的缺陷，以保證濱水區(qū)的可持續(xù)發(fā)展．最關(guān)鍵的是要理性地借鑒國(guó)外成果以更好地為考察、檢討國(guó)內(nèi)的城市濱水醫(yī)開發(fā)建設(shè)；深入研究城市設(shè)計(jì)理論，從中汲取營(yíng)養(yǎng)．把濱水區(qū)城市設(shè)計(jì)與市場(chǎng)，生態(tài)、公眾參與、可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，在濱水區(qū)開發(fā)中處理好環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大效益的關(guān)系。

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(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)  文徑網(wǎng)絡(luò)：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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