政府投資項目的管理新模式

薛經秋

(福建省建設工程質量安全監督總站350001)

1.政府投資項目的管理現狀和存在問題

    政府投資項目是我國改革開放中出現的新概念。國外一般叫“政府工程”(Government Project)或“公共工程”(Public Project)。目前我國每年的全社會固定資產投資約為三萬億元，近年來隨著實施積極的財政政策、擴大內需等政策措施，政府投資數額急劇增加，每年政府投資項目約占10％，達3500億元左右。

政府投資工程分經營性和非經營性兩大類。經營性政府投資工程如道路、橋梁、隧道、水廠等基礎性設施，非經營性政府投資工程如政府辦公樓、學校、醫院、監獄等公益性工程。國外對于經營性和非經營性政府投資項目的質量監管有區別，經營性項目(主要包括大型的基礎設施和公共工程)，由于在營運后有盈利保證，一般都完全按私人工程的方式操作；而對于非經營性投資項目，一般采取政府直接管理的方式。 目前我國對不同投資主體的工程項目管理大多數仍套用同一模式，沒有實行分類管理，對政府投資項目管理不夠嚴格、規范，總的特點是“各自為政，多頭管理”。對項目的管理絕大部分是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部、籌建處、基建辦來實施項目工程管理，這些機構一般屬臨時籌組，人員專業水平偏低，工作不夠規范，對工程質量監控不力。而且由于項目的業主就是今后的使用單位，使用者往往為了單位或個人的利益，擅自擴大規模，提高建設標準，甚至利用職權貪污腐敗，擾亂了建設市場的正常運行。

    由于國家和地方基本沒有針對政府投資項目的管理制度，各地做法不一，體制和管理方式基本上各自為政，管理歸口單位也各不相同，如有的是建設行政主管部門，有的是計劃、水利、交通等部門。雖然許多政府部門都參與了項目的管理，但這些部門并沒有承擔投資主體的全部責任。而且政府投資項目管理機構既負責項目的組織實施，又行使建設市場監管的職責，無法對政府投資項目進行有力的監管，有關法律法規對政府投資項目缺乏約束力。

2.政府投資項目管理模式的探討

    2.1政府投資項目的兩種管理模式

    政府投資項目管理模式所暴露出來的弊端已經愈來愈引起相關部門的重視，2004年7月16日，國務院發布了《關于投資體制改革的決定》，明確了“代建制”的概念：對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。為非經營性政府投資項目的建設實施指明了方向，符合市場經濟快速發展的客觀趨勢。2005年7月12日，建設部、發改委等五部委聯合下發了《關于加快建筑業改革與發展的若干意見》，規定對政府投資工程建設方式，改革的核心是建立權責明確、制約有效、專業化、社會化、市場化的建設項目組織實施方式。由于政府投資項目可以分為經營性和非經營性兩大類，性質不盡相同，因此可實行不同的管理方式。對于經營性政府投資項目，由于有盈利保證，仍可實行項目法人責任制，積極采取工程總承包或工程項目管理等方式組織項目建設。對于非經營性政府投資項目，應當通過招標選擇具有項目管理能力的企業組織實施，嚴格控制項目質量、安全、工期和投資，竣工驗收后交給使用單位，即實行“代建制”。

    “代建制”中的“代”字，在法律上可理解為“代行”，而不是“代理”。“代理”是“代理人在代理權限內，以被代理人的名義實施民事法律行為，被代理人對代理人的代理行為承擔民事責任�！蹦壳拔覈�大量存在的政府投資管理公司或工程指揮部，與政府的關系在一定意義上是一種代理關系。這些公司或機構代表政府管理工程，所產生的管理后果無論好壞均由政府承擔。而代建人與業主的關系是代行關系，簽訂代建委托合同時與業主是平等的合同主體。代建人受業主委托，在授權范圍內進行建設項目可行性研究，組織項目勘察、設計、施工等招標活動，代辦項目初步設計審批及建設用地規劃許可、土地征收、房屋拆遷、消防等有關行政許可手續，對代建項目的工期、資金使用、工程質量、安全生產等全面負責。業主按委托合同要求，對代建人工作提供必要的配合并按時支付相應報酬。代建人在代建過程中是以自己的名義從事工程項目管理服務，所發生的風險由自己負責。

    2.2“代建制”的組織和實施

    (1)組織實施程序。政府投資項目需要實行代建工作的，應當依照有關規定通過招標方式或通過委托方式選擇代建單位，并由使用單位的上級主管部門與代建單位簽訂項目代建合同，代建單位按照合同約定進行項目前期、建設實施階段的代建工作，如組織開展項目施工圖設計、負責項目預算編制工作、依法組織項目施工、主要材料設備采購等招標活動并簽訂合同、組織項目施工、協助監理單位組織項目中間驗收、負責代編項目竣工財務決算報告等。項目實行全過程代建或者建設實施階段代建的，項目全部建成后，代建單位必須按國家有關規定和合同約定組織竣工驗收，工程驗收合格后，方可交付使用；工程保修期內，由代建單位負責項目維護。

    前期工作代理單位應在工作結束后約定期限內，向使用單位辦理移交手續。建設實施代建單位應在項目竣工驗收后一定期限內按財政部門批準的資產價值向使用單位辦理資產交付手續。

    (2)資金管理方式。項目資金由代建單位管理，代建單位根據實際工作內容和工程進度，提出資金使用計劃。發展改革部門將資金計劃下達給代建單位，由財政部門直接撥付給代建單位使用并進行監督；自籌的非政府資金，由使用單位根據組織實施部門審定的年度投資計劃、年度基建支出預算和代建合同約定撥付給代建單位。

    發展改革、財政、審計、監察等有關部門依據國家和地方有關規定，對政府投資代建制項目進行稽察、評審、審計和監察。

    (3)獎勵懲處措施。前期工作代理單位和建設實施代建單位應當嚴格依法進行勘察、設計、施工、監理、主要設備材料采購招標工作，未經批準擅自邀請招標或不招標的，由有關行政監督部門依法進行處罰，有關部門可暫停合同執行或暫停資金撥付。

    前期工作代理單位未能恪盡職守，導致由于前期工作質量缺陷而造成工程損失的，應按照《前期工作委托合同》的約定，承擔相應的賠償責任。同時，該前期工作代理單位在一定年限內不得參與該地區政府投資項目前期工作。

    建設實施代建單位未能完全履行《項目代建合同》，擅自變更建設內容、擴大建設規模、提高建設標準，致使工期延長、投資增加或工程質量不合格，所造成的損失或投資增加額一律從建設實施代建單位的銀行履約保函中補償；履約保函金額不足的，相應扣減項目代建管理費；項目代建管理費不足的，由建設實施代建單位用自有資金支付。

    在政府投資代建項目的稽察、評審、審計、監察過程中，代建單位存在違紀違規行為，有關部門可中止有關合同的執行。由此造成的損失由前期工作代理單位或建設實施代建單位賠償。

    項目建成竣工驗收，并經竣工財務決算審核批準后，如決算投資比合同約定投資有節余，建設實施代建單位可獲一定比例的獎勵(如按節余資金的10％一30％)。

    2.3施行“代建制”的優越性

    政府投資項目實行“代建制”，有以下幾個優點：

    (1)項目決策更加科學。由于實行“代建制”項目的前期工作委托專業咨詢機構完成，可行性研究等工作的深度能達到規定的深度要求，并能滿足項目后續工作的需要，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現。

    (2)提高項目管理水平和效率。由于代建法人是專門從事工程建設的組織，有一支專業化的隊伍，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉建設程序，能夠在項目管理中最大限度地發揮其主導作用，通過制訂有效的項目實施計劃，協調參建單位關系，合理安排工作，從而極大地提高項目管理水平和工作效率。

    (3)項目實施得到有效控制。“代建制”是以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度在合同中一經確定，便不得隨意更改，代建單位將盡力做好項目控制工作，以達到合同的目標。而且由于代建機構的專業性，能夠更加有效控制建設工程的質量安全，這也是代建制的出發點和歸宿點。

    (4)有利于遏制腐敗行為。“代建制”的實行避免了現行政府投資體制中的弊病，投資、建設、管理、使用各環節彼此分離，互相制約，代建單位在透明的環境下進行招標，這些將有利于遏制政府投資項目中腐敗行為的產生。

    (5)市場競爭機制得到充分發揮。“代建制”采用多道環節進行招投標，市場競爭比較充分。無論是參與投標代建的單位，還是參與投標勘察設計、施工、設備材料供應等單位，都會盡其所能，以合理的報價提供優良服務，從而達到優化項目的目標。

    (6)有利于加強監管。實行“代建制”，將極大地增強項目建設各方的責任意識。通過職責分工和利益分隔，在項目建設各方之間形成互相監督和制約的工作關系，有利于政府加強對投資項目的監管。

    2.4施行“代建制”需要探討的問題

    (1)代建單位的法律地位問題

現行法律法規中沒有明確代建單位法律地位和相應責任，使代建單位的責、權、利難以到位。應該盡快明確代建單位法律地位和相應責任，如在《建筑法》修訂時增加代建單位的相關規定。

    (2)代建取費問題

    目前我國大部分地區代建取費，基本按照《財政部關于切實加強政府投資項目代建制財政管理有關問題的指導意見》第四項規定“代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務制度規定的建設單位管理費標準編制”，將代建費列入“建設單位管理費”科目，其總額不超過現行標準的建設單位管理費上限。代建收費普遍偏低，影響代建工作質量，阻礙代建制的發展。因此，代建制推行初期可對代建取費采取適當寬松政策，根據工程投資規模、技術難度和建設風險確定代建費的下限，并根據項目建設情況考慮對代建單位進行獎勵(如項目竣工驗收后，從項目節余資金中提取一定比例獎給代建人)。

    (3)培養高水平代建單位問題

    推行“代建制”很重要的一點就是要有管理水平較高的代建企業作支撐。目前“代建制”工作仍處于起步和探索階段，代建企業總體水平還較低，無法滿足日益增多的政府投資項目建設的需要。要采取措施，培育一大批高水平的代建單位，并通過開放代建市場，制定規章制度，完善市場管理，加強政府監督，吸引眾多高水平企業通過公平競爭參與政府投資工程的代建工作，這是完善“代建制”的必然選擇。

    (4)代建工作的后評價問題

    對代建單位的工作績效、誠信行為進行評價，將督促代建單位提高服務質量和服務深度，但目前這項工作處于滯后狀態。應盡快建立代建工作的后評價體系，加強對代建單位的管理，以利于代建經驗的積累、代建工作的推廣和代建制的改進、完善。

3.結語

    “代建制”是我國建設投資管理體制的一項重大改革，也是針對政府投資項目建立的一種建設管理模式。各地實行“代建制”的方式不盡相同，各具特色，而且“代建制”在理論上還有許多值得探討的地方。在加強理論分析的基礎上，通過實踐的進一步探討嘗試，吸收各地施行“代建制”積累的經驗，“代建制”這一管理模式將不斷趨于完善。從長遠來看，“代建制”并不僅僅局限于非經營性政府投資項目，還可以涵蓋其他領域，相信通過不斷的探索和實踐，“代建制”將在建設領域發揮更重要的作用。

參考文獻

[1]國發[2004]20號．關于投資體制改革的決定[z]．2004年7月16日．

[2]建質[2005]119號．關于加快建筑業改革與發展的若干意見[Z]．2005年7月12日．

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)