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摘要：近年來，我國的園區(qū)經(jīng)濟(jì)得到了迅猛發(fā)展，并在國民經(jīng)濟(jì)中起著不可替代作用。工業(yè)園區(qū)可以把土地、勞動力、服務(wù)等優(yōu)勢聚集在一起，形成規(guī)模，產(chǎn)生集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)，成為加速本地工業(yè)化進(jìn)程的有效途徑。...

初探工業(yè)園區(qū)發(fā)展中土地利用的若干問題

張志民，蔡威

(旅順城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，遼寧大連ll6041)

1.工業(yè)園區(qū)土地利用特點(diǎn)

    我國的工業(yè)園區(qū)是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、市場經(jīng)薪不夠成熟的背景下產(chǎn)生的，帶有較濃的政府行政色彩。土地作為工業(yè)園區(qū)實(shí)施經(jīng)濟(jì)效益的生產(chǎn)要素之一，扮演著經(jīng)濟(jì)效益和行政行為的雙重角色。

    1.1用地由政府開發(fā)整理，向企業(yè)提供熟地

    開發(fā)區(qū)一般都成立負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整理的開發(fā)公司。管委會將征用的土地承包給開發(fā)公司進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)．實(shí)現(xiàn)土地。三通一平”或“七通一平”，把生地變?yōu)槭斓兀�然后由管委會把土地出讓給企業(yè)。

    1.2用地以新增建設(shè)用地為主，舊城改造用地為輔

    由于舊城改造成本高，土地權(quán)屬復(fù)雜、效率低、用地規(guī)模小，連片開發(fā)度差。隨著城市“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局思路的實(shí)施．大多數(shù)工業(yè)園區(qū)選址都獨(dú)立于城區(qū)開發(fā)，距母城30～50 km。這些開發(fā)區(qū)的各種市政設(shè)施及配套都要新建．包括水電、煤氣、通訊、道路、排污等相關(guān)的市政及生活配套設(shè)施。為了使開發(fā)醫(yī)與主城區(qū)聯(lián)系，通常會修建高速公路或快速干道。這些開發(fā)區(qū)的建設(shè)用地大多是占用農(nóng)用地．然后通過征用把集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，土地統(tǒng)歸開發(fā)區(qū)管委會管理。也有的開發(fā)區(qū)依托老城區(qū)，充分利用原有的各種基礎(chǔ)設(shè)施，這類開發(fā)區(qū)通常是一些高新開發(fā)區(qū)，如深圳高新科技園、武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

    1.3土地廉價(jià)作為各地開發(fā)區(qū)招商引資的優(yōu)惠政策

    開發(fā)區(qū)過濫，導(dǎo)致各地開發(fā)區(qū)的惡性競爭。為了招商引資，各地開發(fā)區(qū)使出渾身解數(shù)，不惜突破國家土地、稅收法規(guī)及相關(guān)政策。各地不斷推出低地價(jià)、低稅收等各種優(yōu)惠政策．有的地方甚至免地價(jià)，最終導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)大量流失。

2.工業(yè)園區(qū)土地利用存在的問題

    2.1土地利用效率普遍低下

    工業(yè)用地粗放型利用，投人產(chǎn)出率低，已是對各地開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀的普遍共識。據(jù)了解，即使在被稱為蘇州“集約用地典范”的昆山出口加工區(qū)，共計(jì)2.86 km2，首期1.86 km2 ，目前吸引總投資8.2億美元、平均投資為829.5萬米／hm2．蘇州工業(yè)國區(qū)的平均水平是540萬美元／hmm2，甚至有些工業(yè)園區(qū)土地投資額不足450萬/hm2。低投入必然產(chǎn)生低產(chǎn)出，引發(fā)低效率的粗放型土地利用方式。

    2.2工業(yè)園區(qū)規(guī)劃與布局缺乏科學(xué)性，各國醫(yī)關(guān)聯(lián)度不大

    工業(yè)園區(qū)過溢，導(dǎo)致各園區(qū)無序和惡性競爭，在招商引資項(xiàng)目方面各自為政，大家“先下手為強(qiáng)”。都優(yōu)先發(fā)展電子產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、生物制藥、新材料等新興產(chǎn)業(yè)，各開發(fā)區(qū)之間的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。由此產(chǎn)生的土地利用跟隨著項(xiàng)目跑，土地利用結(jié)構(gòu)跟著產(chǎn)業(yè)布局走，園區(qū)內(nèi)規(guī)劃與協(xié)調(diào)度不夠。土地利用規(guī)劃沒有起到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和篩選項(xiàng)目進(jìn)園的作用。如在工業(yè)園區(qū)的無污染區(qū)、輕度污染區(qū)與一般污染區(qū)及重污染區(qū)之間沒有建立緩沖區(qū)；在物流區(qū)的設(shè)計(jì)車流道與次干道之間缺乏科學(xué)銜接；生活區(qū)、公共活動區(qū)與生產(chǎn)區(qū)之間缺乏有效的通達(dá)性和良好的緩沖設(shè)計(jì)。

    2.3土地生態(tài)污染嚴(yán)重

    工業(yè)“三廢”已是老問題，但隨著園區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻役有絲毫解決，反而有愈演愈烈之勢。一些地方政府為了增加財(cái)政收入，擴(kuò)大就業(yè)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，而忽略了環(huán)境效益。一些項(xiàng)目本應(yīng)該在入園之前要經(jīng)過嚴(yán)格的環(huán)境影響評估，但往往是草草了事。而有些園區(qū)由于自有財(cái)政資金不足，投入基礎(chǔ)設(shè)施的治污系統(tǒng)不足，直接導(dǎo)致整個(gè)園區(qū)終日籠罩在暗無天日環(huán)境中。黑土地、臭水溝在有些園區(qū)是司空見慣了。由于規(guī)劃缺乏科學(xué)性，在土地利用布局上缺乏明確的產(chǎn)業(yè)布局指導(dǎo)作用和優(yōu)先過濾作用。

    2.4土地開發(fā)模式的滯后

    目前，大多數(shù)工業(yè)園區(qū)的土地開發(fā)模式，主要是政府通過征用轉(zhuǎn)變士地性質(zhì)，把集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，然后由園區(qū)管委會負(fù)責(zé)“三通一平“或“七通一平”再出讓給企業(yè)；也有的工業(yè)園區(qū)(主要指鎮(zhèn)、村級工業(yè)園區(qū)或是一些農(nóng)業(yè)同區(qū))，不轉(zhuǎn)變土地利用性質(zhì)，而是由村委與村民簽定土地利用協(xié)議，由村委或村股份制企業(yè)負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)，然后租給企業(yè)使用。這種工業(yè)園區(qū)的土地利用方式主要集中在長三角與珠三角一帶。我國內(nèi)地絕大多數(shù)工業(yè)園區(qū)的土地利用主要還是以國有土地利用為主。由于轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)，牽涉到土地補(bǔ)償和居民安置等問題，因此在具體操作過程中比較復(fù)雜。對失地農(nóng)民來講，由于截?cái)嗔诉B續(xù)性的土地收益來源，并且目前全國大多數(shù)獲得土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)偏低、不夠合理、因此轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)不利于解決“三農(nóng)”問題。即使政府拿出了大量資金進(jìn)行土地征用，但在土地開發(fā)整理過程中還需巨資投入基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施的建設(shè)。對本來財(cái)政資金緊張的政府更是背負(fù)重重。因此有些開發(fā)區(qū)圈地幾年后還是毛地，撂荒。

    2.5土地流轉(zhuǎn)困難

    在一些鎮(zhèn)、村級的工園區(qū)，由于土地使用權(quán)是集體性質(zhì)的，因此土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)比較困難。農(nóng)村集體土地使用權(quán)的原權(quán)利主體分屬于各村民，分散而復(fù)雜的權(quán)利主體不利于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村用地價(jià)格評估體系尚屬空白，使得集體土地在市場中流動缺乏技術(shù)層面上的操作性。我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)采取的是一種承包合同式的文本形式，只是一種協(xié)議，在權(quán)利和義務(wù)方面只以怫議形式來保障，而國有土地使用權(quán)用法律性的證書來保障。因此集體土地從法律保障上來講不利予在市場上流動。農(nóng)村集體土地使用權(quán)所衍生的權(quán)利市場幾乎空白，而國有土地的使用權(quán)買賣、租賃、股權(quán)市場相對比較成熟，所以集體土地市場體系不夠完善。

3.工業(yè)用地?zé)o序擴(kuò)張的機(jī)理

    3.1崇尚“政繢”開發(fā)區(qū)，成了地方政府的“面子工程”

    有些領(lǐng)導(dǎo)一上任，就大肆圈地設(shè)立開發(fā)區(qū)，小的幾百畝，大的幾千畝甚至上萬畝，如此大規(guī)模地掠奪土地資源在地方已見怪不怪了，大打“國際水準(zhǔn)的”、“地方特色”牌的工業(yè)園，這種“形象”，“面子”工程、到最后大多成了“半拉子”工程。有些工業(yè)園區(qū)設(shè)立幾年．只有幾家企業(yè)人園，大部分土地被閑置。許多地方把吸引外資、招商引資作為各級政府的政績來考核．這種考桉方式助長了開發(fā)區(qū)建設(shè)追求數(shù)量規(guī)模而忽略質(zhì)量的提升。招商引資往往是“饑不擇食”，只注重經(jīng)濟(jì)效益，忽略了社會效益和生態(tài)效益，更無法保證土地集約型利用。

    3.2低成本取土地資源，直接降低開發(fā)區(qū)建設(shè)的成本門檻

    在開發(fā)區(qū)建設(shè)初始，地方政府往往大量圈用土地作為開發(fā)區(qū)的原始資本，通過這種手段進(jìn)行滾動開發(fā)，開發(fā)區(qū)才得姒迅速發(fā)展。廉價(jià)的土地供應(yīng)對開發(fā)區(qū)的發(fā)展功不可沒，是我國吸引大量外資的主要原因。有學(xué)者估算，改革開放后20年內(nèi)，國家通過低價(jià)征地獲得了超過200CO億元的資本為工業(yè)的發(fā)展提供資本積累。開發(fā)區(qū)低廉價(jià)格的土地供應(yīng)減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，降低了工業(yè)產(chǎn)品的成本，提高了產(chǎn)品的市場競爭力，為企業(yè)的不斷積累擴(kuò)大再生產(chǎn)提供支撐。低地價(jià)的征用，直接降低了開發(fā)區(qū)建設(shè)的成本，減少了工業(yè)區(qū)發(fā)展的機(jī)會成本．加快了政府建設(shè)工業(yè)園區(qū)的步伐。

    3.3管理、整頓力度不夠

    隨著我國工業(yè)化的發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張象一匹正在奔馳的加鞭快馬，已難以停下來，人地矛盾日趨嚴(yán)重。城鎮(zhèn)建設(shè)用地的無序擴(kuò)張，意味著生態(tài)用地，農(nóng)業(yè)用地的減少，這導(dǎo)致醫(yī)域生態(tài)可持續(xù)能力的降低和糧食可生產(chǎn)區(qū)耕地減少。1993年以來，國家對各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行了清理，整頓，關(guān)閉了一部分不合格的開發(fā)區(qū)，并加強(qiáng)了對新設(shè)立開發(fā)區(qū)的審批至2004年8月底止(業(yè)界稱“8.31”大限)，全國共清理出各類園區(qū)6866個(gè)、規(guī)劃用地面積3.86 x104 km2；對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、層次低下、項(xiàng)目規(guī)模偏小的各類園區(qū)已撤銷4813個(gè)，占總數(shù)的70. 1％；核減規(guī)劃用地面積2.49 x104km2。然而在中央政府出臺的一系列政策的狂轟之后，一些違規(guī)的開發(fā)區(qū)還“死灰復(fù)燃”，政策只起到暫時(shí)、階段性的監(jiān)管作用。一些地方政府為了出政績，增加財(cái)政收入，對國家出臺的各種政策只是“睜只眼．閉一只眼”，對一些不合格、效率低、違規(guī)的開發(fā)區(qū)還是“我行我索”“天高皇帝遠(yuǎn)”的心態(tài)助長了地方政府“上有政策下有對策“的謬論。

4.工業(yè)園區(qū)土地利用新思路

    4.1整合開發(fā)區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)土地集約化利用

    針對目前一些地方開發(fā)區(qū)過濫、結(jié)構(gòu)雷同，產(chǎn)業(yè)功能相似、規(guī)模過小等現(xiàn)狀，必須進(jìn)行有效整合，避免重復(fù)建設(shè)和惡性競爭。根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，以國家級、省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)為龍頭，形成在空間上經(jīng)濟(jì)功能明確、結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、聯(lián)動性良好的產(chǎn)業(yè)布局。各開發(fā)區(qū)分工協(xié)作，在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中形成上、中、下游產(chǎn)業(yè)帶，降低交易成本，提高產(chǎn)品成本競爭力，形成整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的短途生產(chǎn)聚集區(qū)。對一些本來在地域上有很大的相聯(lián)性開發(fā)區(qū)，可以共同建立服務(wù)配套區(qū)(如物流區(qū)、居住區(qū))，避免閑置、重復(fù)建設(shè)功能相似的服務(wù)配套設(shè)施。通過整合．土地利用結(jié)構(gòu)、功能更明確．土地利用效率更高，土地利用集約化程度更高。

    由于行政區(qū)域的限制，各開發(fā)區(qū)分屬于不同的利益主體，形成“諸候割據(jù)”局面，這樣必定造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，在大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不能扮演“遙相呼應(yīng)”的角色．甚至在招商引資方面造成惡性競爭。在政策方面，本應(yīng)該是投資商與政府的博奔，變成了政府與政府之間的博彝，最終損失的是國有土地資產(chǎn)大量流失．公共財(cái)政人不敷出。因此，各開發(fā)區(qū)應(yīng)打破行政區(qū)域界限，從整個(gè)大區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，樹立大開發(fā)區(qū)概念。通過整合，對轄區(qū)內(nèi)開發(fā)區(qū)進(jìn)行總體定位、明確分工、整體規(guī)劃、整體嘭象推廣、統(tǒng)一招商，可試行各開發(fā)區(qū)之間進(jìn)行項(xiàng)目參般經(jīng)營，形成聯(lián)動開發(fā)、協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢。

    4.2建立完善的開發(fā)區(qū)土地利用評價(jià)指標(biāo)體系，合理布局產(chǎn)業(yè)月地

    目前開發(fā)區(qū)土地利用水平參差不齊，有的開發(fā)區(qū)土地利用水平較高，如國家高新區(qū)土地利用普遍比較高，休置地較少，投人產(chǎn)出率較高；而有的開發(fā)區(qū)土地利用水平低，體置地較多，投入產(chǎn)品率較低，特別是一些縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的開發(fā)區(qū)土地利用普遍較低，體置地過多。雖然有些開發(fā)區(qū)自行制定了評價(jià)指標(biāo)體系，但都是綜臺評價(jià)體系的，從土地利用角度，從技術(shù)層面上制定土地評價(jià)指標(biāo)體系還屬空白(國土地資源部制定的《我國開發(fā)區(qū)土地利用評價(jià)指標(biāo)體系》正在醞釀中)。

    4.3完善工業(yè)園區(qū)土地價(jià)格評估體系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

    一些工業(yè)園區(qū)采取低地價(jià)來吸引外資。毫無疑問，在一定程度上，低地價(jià)的優(yōu)惠政策在招商引資方面確實(shí)功不可沒。但我國是一個(gè)人均自然資源相對匱乏的國家．低地價(jià)的優(yōu)惠政策是否長期適合我國園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還值得探討。人地矛盾日趨嚴(yán)重，工業(yè)區(qū)走集約化發(fā)展之路是必然的，那么相應(yīng)土地價(jià)格也必然隨之上升，無底線的低地價(jià)必然會被扼殺。目前我國工業(yè)用地出讓正在試行招、拍，掛方式，工業(yè)用地市場化配置，逐漸進(jìn)行市場化操作。建立完善的工業(yè)用地價(jià)格評估體系，可以促進(jìn)土地操作更加規(guī)范化。特別是土地二級市場的流動，對于一些改制企業(yè)或轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的企業(yè)．其土地資產(chǎn)必須進(jìn)行量化。完善整個(gè)工業(yè)用地價(jià)格評估體系，從一定程度上講也是促進(jìn)資本市場的進(jìn)一步規(guī)范化。目前我國集體土地價(jià)格評估體系尚屬空白，集體土地資產(chǎn)無法進(jìn)行量化，不利于土地流轉(zhuǎn)。建立和完善集體土地價(jià)格評估體系．可以促進(jìn)集體土地有效流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率，實(shí)行集體土地工業(yè)用地市場化配置。

    4.4探索工業(yè)固區(qū)土地開發(fā)模式，提高工業(yè)園區(qū)運(yùn)菅效率

我國工業(yè)園區(qū)土地大多是采取集體土地——國有土地開發(fā)模式。這種開發(fā)模式涉及土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變．直搗農(nóng)民的”心窩”——“土地命根子”。低安置、低補(bǔ)償已引起農(nóng)民集體信訪事件時(shí)有發(fā)生，甚至渡及了農(nóng)村穩(wěn)定。在一些地方農(nóng)村出現(xiàn)了土地股權(quán)化，由村委成立集體土地股份制公司。政府在不轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)的條件下，與殷份制公司達(dá)成租用集體土地協(xié)議或以集體土地入股等多種臺作開發(fā)形式，開設(shè)上業(yè)園區(qū)。在這里，政府開發(fā)的土地是集體土地，政府提供給企業(yè)的土地只能以出租的形式而非出讓方式。對于一些用地規(guī)模大、對農(nóng)村輻射性強(qiáng)的項(xiàng)目．建立的工業(yè)園區(qū)也可以采取這種集體土地運(yùn)作方式。特別是對于農(nóng)產(chǎn)品加工型企業(yè)的工業(yè)園區(qū)，采取“農(nóng)廣+公司”或“農(nóng)戶+政府+企業(yè)”的合作方式，不但有利于解決“三農(nóng)”問題，而且有利于農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。

    4.5鼓勵(lì)工業(yè)園區(qū)投資建設(shè)主體多元化，筑建融資平臺，提高土地投入產(chǎn)出率

    工業(yè)園區(qū)建設(shè)有著用地規(guī)模大、資金量大、定位和競爭激烈等各種風(fēng)險(xiǎn)，因此政府應(yīng)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃大背景下，充分放開和鼓勵(lì)一些資金質(zhì)量高的資本和前景廣闊的項(xiàng)目進(jìn)人園區(qū)的建設(shè)領(lǐng)域，不但可以分散政府單槍匹馬征戰(zhàn)的風(fēng)險(xiǎn)，而且可以解決園區(qū)建設(shè)資金不足的“巧婦難無米炊”問題。目前以政府為主體的園區(qū)建設(shè)資金主要來源于財(cái)政資金、銀行貸款、土地基金。設(shè)立工業(yè)園區(qū)之初政府無償劃撥  筆財(cái)政資金或低息銀行貸款作為啟動資金，在運(yùn)行過程中融資方式主要靠開發(fā)區(qū)出讓土地取得收益．以進(jìn)行園區(qū)建設(shè)和滾動式開發(fā)。創(chuàng)新融資模式，民間資本、企業(yè)資本或其它國外各種基金，以參股形式進(jìn)行園區(qū)經(jīng)營．如昆山新加坡工業(yè)園區(qū)和蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)都是采取這種開發(fā)模式，或者獨(dú)立興辦園區(qū)。由于工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中有著特殊的地位和作用，因此政府必須制定一系列法規(guī)用以規(guī)范工業(yè)園區(qū)投資，促進(jìn)園區(qū)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)運(yùn)行。

5.結(jié)束語

    據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅54個(gè)國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)2003年實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值4985億元，占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.27％。由于工業(yè)園區(qū)不僅成為各地的經(jīng)濟(jì)增長極，而且在推進(jìn)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中起著積極的作用。因此各地政府都會劃出些成片地塊來引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)產(chǎn)業(yè)功能、規(guī)模及政策的不同，這些區(qū)域往往冠以不同的名字：開發(fā)區(qū)，工業(yè)園、科拄園、軟件園、物流園等各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地掀起了開發(fā)區(qū)熱，有些開發(fā)區(qū)不僅是個(gè)工業(yè)區(qū)，而且承擔(dān)著城市新區(qū)的職能．甚至成為城市新的CBD。它的功能不再是簡單的工業(yè)再生產(chǎn)場所、工廠聚集地，而是一個(gè)城市再生。

(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會  文徑網(wǎng)絡(luò)：尚雯瀟 溫紅娟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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