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摘要：生態(tài)城市的建設(shè)是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，它涉及城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等等方方面面的問題。文章從城市土地利用的角度來探討城市生態(tài)問題。...

遵循生態(tài)優(yōu)先基本原則  尋求城市建設(shè)圖底關(guān)系

——關(guān)于推進(jìn)城市非建設(shè)性用地的規(guī)劃與建設(shè)

譚  敏

(重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，重慶400045)

1.發(fā)展還是消亡——生態(tài)優(yōu)先在城市建設(shè)中的緊迫性與必然性

    1.1城市發(fā)展面臨的生態(tài)危機(jī)

    從世界資源與環(huán)境的外部角度來看，全球總面積為510×108 hm²，其中包括89 x 108hm2的植被、農(nóng)業(yè)、森林和草地。而世界人口正在呈幾何級(jí)數(shù)的增長(zhǎng)，人類花了5800年把世界人口增加到(1820年工業(yè)革命初期的)10億，隨后的幾個(gè)l0億人口的增長(zhǎng)則分別經(jīng)過120年、30年、l5年和l2年。這意味著從工業(yè)革命開始的l820年，全球人均擁有8.9 hm²的生物性生產(chǎn)用地，而到2000年時(shí)只有l.8 hm²，且其中很大一部分土地貧瘠。人均生態(tài)性資源已隨著人口爆炸式增長(zhǎng)急劇下降。與此同時(shí)，人類自身對(duì)于生態(tài)資源的掠奪式開采更加劇了全球性生態(tài)危機(jī)的產(chǎn)生。

    從我國城市發(fā)展的自身角度來看，隨著城市建設(shè)速度的加快，城市建設(shè)性用地迅速擴(kuò)張，并由此引發(fā)了對(duì)外對(duì)內(nèi)兩方面的諸多的問題。

    對(duì)外，由于城市化的進(jìn)程加快，城市人口的迅速增長(zhǎng)帶來了大量城市土地供給的需求，使得城市快速向外圍擴(kuò)張。許多城市在向外擴(kuò)張的過程中產(chǎn)生了一系列的問題：大量的基本農(nóng)田、耕地被侵占，引發(fā)“三農(nóng)”問題；城市外圍重要生態(tài)綠地、廊道被以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的建設(shè)規(guī)劃肆意的圈占，導(dǎo)致城市的圈層式發(fā)展；在缺乏對(duì)外圍生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行有效評(píng)價(jià)的情況下，城市盲目向外擴(kuò)張，使得大量不可再生的生態(tài)資源遭到破環(huán)，違背可持續(xù)發(fā)展的城市建設(shè)思想。

    對(duì)內(nèi)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市內(nèi)部地價(jià)迅速增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，由于缺乏有力的監(jiān)管，城市內(nèi)部原本就十分稀少的生態(tài)性用地受到蠶食，城市用地成塊狀粘連在一起，城市空間環(huán)境惡化，城市內(nèi)部生態(tài)性用地服務(wù)功能遭到削弱的現(xiàn)象普遍存在。

    1.2城市建設(shè)中必須貫徹生態(tài)優(yōu)先的指導(dǎo)思想

    在城市發(fā)展所面臨的上述內(nèi)外背景下，將生態(tài)優(yōu)先的指導(dǎo)思想貫徹到城市建設(shè)及土地利用上就顯得十分的重要和緊迫。

    在城市建設(shè)及城市土地利用中，生態(tài)優(yōu)先就意味著在選擇城市發(fā)展用地的時(shí)候，不應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)利益為主導(dǎo)向，而應(yīng)以保障整個(gè)城市內(nèi)外生態(tài)系統(tǒng)的平衡為基本依據(jù)，優(yōu)先考慮城市生態(tài)性用地空間架構(gòu)是否合理，嚴(yán)格控制城市內(nèi)外敏感性的生態(tài)用地資源，以此為基礎(chǔ)選擇合適的城市建設(shè)性用地，從而達(dá)到保護(hù)城市生態(tài)性用地的目的。

    生態(tài)優(yōu)先的指導(dǎo)思想對(duì)于合理的、科學(xué)的城市建設(shè)有著極為重要的作用。首先，它是可持續(xù)發(fā)展基本國策的必然選擇。城市內(nèi)外的生態(tài)資源具有不可再生性，開發(fā)之后則很難逆轉(zhuǎn)，開發(fā)不當(dāng)將會(huì)給未來城市發(fā)展造成難以估量的負(fù)面影響。因此應(yīng)當(dāng)慎重處理短期與長(zhǎng)期利益之間的平衡問題。其次，它符合國家關(guān)于創(chuàng)建節(jié)約型社會(huì)的時(shí)代主題。現(xiàn)階段許多城市存在以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的土地利用政策是一種典型的粗放型城建政策。從價(jià)值論的觀點(diǎn)來看，簡(jiǎn)單的從經(jīng)濟(jì)價(jià)值一個(gè)方面來判斷土地的開發(fā)與利用價(jià)值顯然有失偏頗。要想將有限的土地資源充分使用，使它的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益最大化，則必須充分地進(jìn)行多方面的評(píng)價(jià)，生態(tài)因素應(yīng)是其中具有決定性作用的的一個(gè)。另外，生態(tài)優(yōu)先的指導(dǎo)思想對(duì)于解決當(dāng)前越來越嚴(yán)重的城市生態(tài)問題有著緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。造成城市生態(tài)問題的因素是多方面的，其中城市土地的不合理利用是一個(gè)重要方面。

    土地利用合理的方式必須能夠保證在城市內(nèi)外形成一個(gè)有效的生態(tài)用地架構(gòu)，其所提供的生態(tài)服務(wù)功能是維護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)平衡的自然物質(zhì)基礎(chǔ)，它能夠有效吸收、消化、平衡人類活動(dòng)帶來的生態(tài)破環(huán)影響，改善城市生態(tài)環(huán)境。因此，應(yīng)該充分的研究和保護(hù)城市內(nèi)外的生態(tài)用地，發(fā)揮其生態(tài)服務(wù)功能。

2.主景與背景——城市建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地構(gòu)筑的圖底關(guān)系

    圖底關(guān)系理論是一種逆向思維理論。圖是研究的重點(diǎn)，是設(shè)計(jì)的對(duì)象，底是圖的背景。圖與底是一個(gè)有機(jī)結(jié)合的整體，在一定的條件下圖與底可以互相轉(zhuǎn)換，此時(shí)研究的同一個(gè)對(duì)象會(huì)因所處的觀察角度不同而呈現(xiàn)出不同的特征。如果將整個(gè)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用作為一個(gè)研究的整體對(duì)象，純粹從自然與人工、生態(tài)與非生態(tài)的角度區(qū)分，則可以將它看作一個(gè)由城市建設(shè)性用地和非建設(shè)性用地結(jié)合而成的有機(jī)整體。非建設(shè)性用地對(duì)于建設(shè)性用地如同“背景與主景”的關(guān)系，背景雖然沒有主景起眼，卻包含著支撐與襯托的成分，主景提供城市居住、交通、生產(chǎn)的用地載體，背景提供生態(tài)支持。

    2.1建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地概念的基本界定

    按照《土地管理法》和國土資源部頒布的《土地分類》的規(guī)定，建設(shè)性用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括商業(yè)、工礦、倉儲(chǔ)、公用設(shè)施、公共建筑、住宅、交通、水利設(shè)施、特殊用地等。從城市規(guī)劃的角度來看，也可以認(rèn)為城鎮(zhèn)建設(shè)性用地是以人工無機(jī)建材覆蓋為主的空間，在土地使用類型上主要指城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)中除G類(綠地)、E類(水域和其他用地)之外的用地類型。

    非建設(shè)性用地是相對(duì)于建設(shè)性用地而言，它包括城市內(nèi)外的景觀保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、郊野公園、國家公園、綠化帶、鄉(xiāng)村發(fā)展用地、河道水網(wǎng)、農(nóng)田果林、地下礦產(chǎn)分布區(qū)等用地。《深圳市城市總體規(guī)劃(1996∽2010)》曾在這方面做過探索，將全市非建設(shè)性用地劃分為農(nóng)田保護(hù)用地、水源保護(hù)用地、組團(tuán)隔離帶用地、旅游休閑用地、郊野游覽用地、自然生態(tài)用地和遠(yuǎn)期發(fā)展備用地共7大類，以便對(duì)全市的非建設(shè)性用地進(jìn)行管理。非建設(shè)性用地的共同特點(diǎn)是不屬于城市建設(shè)開發(fā)的范疇，但與城鎮(zhèn)建設(shè)性用地直接相關(guān)，因地質(zhì)地貌或特殊生態(tài)價(jià)值而不可建或不宜建的生態(tài)敏感區(qū)，或?qū)Τ擎?zhèn)持續(xù)發(fā)展具有支撐性作用而必須保護(hù)和控制開發(fā)的地域，它是建立城市生態(tài)安全格局的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于城市可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

    2.2城市建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地之間的關(guān)系

    城市的擴(kuò)張和市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是不可避免的。但必須同時(shí)認(rèn)識(shí)到建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地的關(guān)系決不是一個(gè)量的問題，更重要的是空間格局和兩大系統(tǒng)相協(xié)調(diào)的問題。

    非建設(shè)性用地在客觀上構(gòu)成區(qū)分、連接和界定建設(shè)性用地的環(huán)境區(qū)，其空間形態(tài)、生態(tài)過程及內(nèi)部生態(tài)環(huán)境品質(zhì)深刻影響和制約著建設(shè)性用地的格局與環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)性用地在時(shí)間上的動(dòng)態(tài)變化亦對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響。

    建設(shè)用地的使用與擴(kuò)張是城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)載體，非建設(shè)性用地以其自身具有的生態(tài)功能給予建設(shè)用地生態(tài)支撐，維持城鎮(zhèn)功能正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。以非建設(shè)性用地為載體的城市生態(tài)環(huán)境支持系統(tǒng)，對(duì)于恢復(fù)和增加城市生物多樣性與景觀多樣性、減緩熱島效應(yīng)、改善城市生態(tài)環(huán)境、建立城市生態(tài)安全體系和格局、提高城市的環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力有著重要的作用。

3.現(xiàn)實(shí)的困境——反思傳統(tǒng)的規(guī)劃編制與管理思路

    在中國快速城市化的現(xiàn)階段過程中，傳統(tǒng)城市規(guī)劃的編制與管理面臨著越來越多新的問題與矛盾。生態(tài)惡化、土地失控及因其引發(fā)的一系列問題已經(jīng)對(duì)中國城市的可持續(xù)發(fā)展造成了巨大的影響和威脅。

    3.1傳統(tǒng)規(guī)劃編制與管理未能適應(yīng)城市開發(fā)與建設(shè)主體的轉(zhuǎn)變

    迄今為止，我國的城市規(guī)劃主流體系實(shí)際上是保留前蘇聯(lián)傳給我們的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的方法，其理論實(shí)質(zhì)是國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的延續(xù)。也就是說，城市規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃制定后，完成其在城市土地和空間上的落實(shí)。雖然在改革開放以后，有大量歐美的理念和理論傳人，但這些傳人理念和理論實(shí)際上并沒有實(shí)質(zhì)性改變我們的規(guī)劃體系基礎(chǔ)架構(gòu)。

    從20世紀(jì)80年代末開始，城市建設(shè)主體已經(jīng)從政府和國家逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)商。在住宅產(chǎn)業(yè)化和土地供給市場(chǎng)化的今天，政府對(duì)于城市建設(shè)控制的強(qiáng)度相對(duì)減弱了很多，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，開發(fā)商成為了承擔(dān)城市開發(fā)與建設(shè)活動(dòng)的主體。由于這種建設(shè)模式的轉(zhuǎn)變，城市用地的使用預(yù)期變得難以把握。傳統(tǒng)城市規(guī)劃編制確定建設(shè)性用地使用安排，盡管在規(guī)劃彈性方面做了很多有益的探索，但這種試圖控制市場(chǎng)的規(guī)劃思路往往在市場(chǎng)面前變得規(guī)劃失靈。

    究其原因，是我們的規(guī)劃編制思路沒有隨著經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。既然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式?jīng)Q定建設(shè)性用地使用比以往難以把握，那么，在努力規(guī)范城市建設(shè)的同時(shí)，政府應(yīng)該將更多的關(guān)注點(diǎn)聚焦在相對(duì)單純的非建設(shè)性用地上。在保障城市開發(fā)建設(shè)活力的同時(shí)，給出城市建設(shè)性用地的“增長(zhǎng)邊界”。在精確指導(dǎo)城市“怎么建”相對(duì)乏力的時(shí)候，給出城市建設(shè)“不能怎么建”的安全底線。

    3.2規(guī)劃“失控”與規(guī)劃“滯后”

    現(xiàn)有的城市規(guī)劃編制體系的主導(dǎo)思想是關(guān)注城市化進(jìn)程、城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張與發(fā)展。這與整個(gè)中國社會(huì)發(fā)展的時(shí)代主題是一致的，其本身思想是符合特定歷史階段的。對(duì)城市建設(shè)性用地的控制與管理，是現(xiàn)代城市規(guī)劃的主要任務(wù)之一。

    然而，在現(xiàn)實(shí)的規(guī)劃編制、城市建設(shè)與管理實(shí)施過程中，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化與城市發(fā)展過程的復(fù)雜性，有許多因素是很難預(yù)測(cè)、甚至根本無法預(yù)測(cè)的。在長(zhǎng)達(dá)5～20年的規(guī)劃期內(nèi)，要使城市建設(shè)完全按照總體規(guī)劃既定的框架實(shí)施，基本上是不可能的。特別是在一些中、小規(guī)模的城市，城市總體規(guī)劃構(gòu)想甚至基本城市結(jié)構(gòu)都會(huì)因政策、外部經(jīng)濟(jì)機(jī)遇、大型交通條件等因素的改變，而使規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)發(fā)展大相徑庭甚至背道而馳。

    因此，我國的城市規(guī)劃實(shí)施過程總是在一個(gè)不斷調(diào)整、 不斷完善的動(dòng)態(tài)過程中。在城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的大背景下，城市建設(shè)性用地往往不斷突破原有規(guī)劃的用地規(guī)模與空間范圍，這基本上已成為中國大多數(shù)城市在規(guī)劃管理過程中所面臨的現(xiàn)實(shí)問題。其結(jié)果，從規(guī)劃編制者的角度看到的是城市規(guī)劃得不到有效的實(shí)施，出現(xiàn)所謂的“規(guī)劃失控”現(xiàn)象；而從規(guī)劃管理、建設(shè)主體、經(jīng)濟(jì)管理部門和地  方領(lǐng)導(dǎo)的角度看到的則是城市規(guī)劃不能適應(yīng)城市發(fā)展和經(jīng)  濟(jì)建設(shè)的需要，是所謂的“規(guī)劃滯后”現(xiàn)象。

    其實(shí)，所謂“規(guī)劃失控”或“規(guī)劃滯后”是我們目前所面臨的特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與傳統(tǒng)規(guī)劃編制方法共同作用下的必然產(chǎn)物。面對(duì)快速擴(kuò)張的城市和幾乎無法預(yù)測(cè)城市人口，我們的城市規(guī)劃編制和管理必然是一個(gè)動(dòng)態(tài)、調(diào)整  的過程。然而，大多數(shù)調(diào)整決策都是根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目需要在短期內(nèi)完成的，在突破建設(shè)性用地范圍的時(shí)候往往缺至對(duì)全局的考慮；而傳統(tǒng)總體規(guī)劃編制對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)性用地以外的區(qū)域是否能使用、哪些用地能使用、怎么使用缺乏  深入的研究，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)的規(guī)劃管理中大量的對(duì)這些非建設(shè)性用地的使用、調(diào)整基本還處在一個(gè)“量”的水平上。

    因此，在現(xiàn)實(shí)的情況下，如果不能做到科學(xué)協(xié)調(diào)布局  建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地的關(guān)系，不能做到對(duì)城市具有重要生態(tài)意義的城市非建設(shè)性用地進(jìn)行科學(xué)的保護(hù)，城市生態(tài)安全遭到危及，這才是真正意義上的“規(guī)劃失控”。

    3.3價(jià)值觀錯(cuò)位與管理缺位

    由于目前還需要不斷完善的行政績(jī)效考核機(jī)制，以及其他方面的一些原因，使得政府決策層普遍存在“政績(jī)”意識(shí)。各級(jí)政府官員普遍熱衷于招商引資、追求GDP增長(zhǎng)、財(cái)政收入和形象工程，圈占土地、以地生財(cái)是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的基本手段之一。為了領(lǐng)導(dǎo)者任期內(nèi)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一再突破建設(shè)性用地范圍和指標(biāo)，大量套現(xiàn)城市土地及侵占農(nóng)田、耕地、林地的現(xiàn)象可以說成了一些城市公開的秘密。這種短視行為造成了大量閑置土地和城市無序擴(kuò)展，對(duì)城市賴以生存的基本生態(tài)構(gòu)架造成了難以彌補(bǔ)的損失。要根除這一現(xiàn)象固然需要很多方面共同努力，但規(guī)劃管理部門的約束無力及管理漏洞是顯而易見的。

    傳統(tǒng)的城市規(guī)劃在編制、管理、實(shí)施、監(jiān)督的各個(gè)層面對(duì)于城市非建設(shè)性用地的研究不夠，控制乏力。一般說來，目前對(duì)于城市非建設(shè)性用地的控制部分主要體現(xiàn)在規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容上，但法定強(qiáng)制性內(nèi)容所具有的剛性與目前規(guī)劃編制中關(guān)于非建設(shè)性用地部分的研究方式和研究力度并不匹配。目前對(duì)于規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的調(diào)整普遍采用統(tǒng)一的形式，規(guī)定了嚴(yán)格的調(diào)整程序。在具體的操作過程中，對(duì)于為數(shù)不少的強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整簡(jiǎn)單地采用一種調(diào)整    程序，要么造成了規(guī)劃管理中的低效，要么導(dǎo)致很多情況下超越程序辦事、規(guī)劃失控。不對(duì)非建設(shè)性用地進(jìn)行系統(tǒng)分類、分級(jí)處理，就不能實(shí)現(xiàn)對(duì)這類強(qiáng)制性內(nèi)容的深層次管理。

4.圖底反轉(zhuǎn)——編制城市非建設(shè)性用地規(guī)劃，為對(duì)其強(qiáng)制性管理提供有效抓手

    在面對(duì)難以捕捉和預(yù)測(cè)的建設(shè)性用地規(guī)劃困境時(shí)，一方面應(yīng)繼續(xù)科學(xué)、合理地加強(qiáng)建設(shè)性用地規(guī)劃研究；另一方面，更應(yīng)該抓住相對(duì)單純的城市非建設(shè)性用地，積極開展城市非建設(shè)性用地規(guī)劃。

    4.1換位思考，以底為圖，體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的城市非建設(shè)性用地規(guī)劃

    “以底為圖”，將非建設(shè)性用地作為規(guī)劃的對(duì)象，對(duì)城市非建設(shè)性用地，如公園、林地、水體、農(nóng)田、低建設(shè)強(qiáng)度的農(nóng)村居民點(diǎn)等進(jìn)行統(tǒng)一分析、研究，找出各要素之間的關(guān)聯(lián)性，構(gòu)建非建設(shè)性用地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間結(jié)構(gòu)，并通過首先確定非建設(shè)性用地界限來提供建設(shè)用地的增長(zhǎng)邊界，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地的“精明增長(zhǎng)”。

    城市非建設(shè)性用地規(guī)劃與控制已經(jīng)引起了一些國家和地區(qū)的注意并進(jìn)行了相關(guān)研究。香港在1991年修訂的城市規(guī)劃條例中，對(duì)于非建設(shè)性用地就明確規(guī)定了其組成內(nèi)容：景觀保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、郊野公園、綠化帶，鄉(xiāng)村發(fā)展用地、露天倉庫等。成都、杭州、無錫均已嘗試編制完成城市非建設(shè)性用地規(guī)劃工作，北京的限建區(qū)規(guī)劃也屬于謄似范疇的規(guī)劃研究。

    對(duì)于城市非建設(shè)性用地的研究在國內(nèi)也已引起了一些學(xué)者的關(guān)注。俞孔堅(jiān)教授所提出的“反規(guī)劃”理論指出了目前傳統(tǒng)規(guī)劃體系的弊病，并對(duì)“逆規(guī)劃程序”和“負(fù)的規(guī)劃成果”進(jìn)行了探討；馮雨峰、陳瑋就“非城市建設(shè)性用地，強(qiáng)制性管理進(jìn)行思考，提出了“非城市建設(shè)性用地，強(qiáng)制性管理的可能性和方法；張永剛與謝英挺分別以深圳市和廈門市為例對(duì)城市非建設(shè)性用地的管理和規(guī)劃控制進(jìn)行了探討；邢忠等人在相關(guān)規(guī)劃實(shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)將城鎮(zhèn)非建設(shè)性用地規(guī)劃與控制進(jìn)行了研究，并探討了將城鎮(zhèn)非建設(shè)性用地從強(qiáng)制性保護(hù)引向自覺維護(hù)的方法和可能性。對(duì)于城市非建設(shè)性用地進(jìn)行規(guī)劃在國內(nèi)的一些城市已經(jīng)進(jìn)入了實(shí)際操作階段。由黃光宇教授主持的《廣州番禺片區(qū)生態(tài)廊道控制性規(guī)劃》和《成都市非建設(shè)性用地規(guī)劃》作為專項(xiàng)規(guī)劃在城市非建設(shè)性用地規(guī)劃與控制方面做了有益的嘗試。

    4.2全扁統(tǒng)籌、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，彌補(bǔ)傳統(tǒng)規(guī)劃編制對(duì)于非建設(shè)性用地研究的缺陷

    傳統(tǒng)的城市規(guī)劃中對(duì)于非建設(shè)性用地的整體規(guī)劃是缺位的，能夠與非建設(shè)性用地相對(duì)位的就是綠地系統(tǒng)規(guī)劃。但即使是這個(gè)已經(jīng)“縮水”了的綠地系統(tǒng)規(guī)劃在目前快速城市化的現(xiàn)狀下仍存在著先天不足，需要通過非建設(shè)性用地規(guī)劃前置的方式將生態(tài)規(guī)劃的理念融合進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)生態(tài)  優(yōu)先指導(dǎo)思想在城市規(guī)劃編制與管理中的貫徹與實(shí)施。首先，從價(jià)值觀上來看，傳統(tǒng)城市規(guī)劃理論提倡“人本主義，世界觀。這種以人為中心的價(jià)值觀在它忽視了人類對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的依存關(guān)系，使人類的價(jià)值與社會(huì)經(jīng)擠過程凌駕于自然之上，容易造成生態(tài)過程的破壞、生物多樣性的喪失、生態(tài)環(huán)境退化。非建設(shè)性用地規(guī)劃以生態(tài)規(guī)劃為理論基礎(chǔ)，通過人與環(huán)境的關(guān)系來理解城市的發(fā)展，尊重城市中自然生態(tài)要素自身的合理發(fā)展要求及發(fā)展規(guī)律，從而實(shí)現(xiàn)人類自身的可持續(xù)發(fā)展。

    其次，從編制的時(shí)序來看，傳統(tǒng)的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為法定總體規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃往往容易淪為建設(shè)性用地規(guī)劃的補(bǔ)充，處在一種被動(dòng)和滯后的地位。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)非建設(shè)性用地規(guī)劃獨(dú)立于法定建設(shè)性用地規(guī)劃進(jìn)行編制。如果能夠?qū)⑶爸玫姆墙ㄔO(shè)性用地規(guī)劃法定化，就能夠從規(guī)劃源頭上切實(shí)落實(shí)非建設(shè)性用地控制對(duì)建設(shè)性用地使用的指導(dǎo)性作用，避免建設(shè)性用地?zé)o序蔓延。

    最后，從規(guī)劃的方法和內(nèi)容來看，由于受到建設(shè)性用地規(guī)劃主導(dǎo)作用的影響，同時(shí)為了滿足目前國家相關(guān)規(guī)范、規(guī)定及地方對(duì)于綠地指標(biāo)的要求，除少數(shù)發(fā)達(dá)城市外，目前的大多數(shù)城市的綠地系統(tǒng)規(guī)劃對(duì)綠地系統(tǒng)“質(zhì)”的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而在各地規(guī)劃管理的過程中對(duì)綠地的管理很多時(shí)候還停留在“量”的控制上，注重綠地的“總量平衡”，忽視綠地系統(tǒng)的形態(tài)及其與建設(shè)性用地的關(guān)系研究。非建設(shè)性用地規(guī)劃為此提供了一個(gè)有利的平臺(tái)，它以非建設(shè)性用地之間的生態(tài)聯(lián)系為規(guī)劃基礎(chǔ)，以保障城市可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，通過對(duì)城市范圍內(nèi)的非建設(shè)性用地進(jìn)行規(guī)劃和梳理，建立起符合生態(tài)規(guī)律的城市非建設(shè)性用地架構(gòu)，保證合理的城市建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地結(jié)構(gòu)關(guān)系，最大限度的發(fā)揮城市范圍內(nèi)非建設(shè)性用地系統(tǒng)的整體生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市綠地從“量”的關(guān)注到“質(zhì)”的關(guān)注的轉(zhuǎn)變。

    4.3生態(tài)前置，科學(xué)保護(hù)，提供城市非建設(shè)性用地強(qiáng)制性管理的規(guī)劃基礎(chǔ)

    城市規(guī)劃的核心內(nèi)容是土地資源的配置，土地資源配置必然涉及建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地兩個(gè)方面。目前以建設(shè)性用地為導(dǎo)向的規(guī)劃編制使規(guī)劃管理的工作重點(diǎn)在城市建設(shè)性用地部分。在工業(yè)化、城市化進(jìn)程非常迅速的背景下，規(guī)劃管理不夠全面、力度不夠。如果受單一經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，非建設(shè)性用地向建設(shè)性用地的轉(zhuǎn)化就會(huì)失控，造成城市規(guī)劃管理的被動(dòng)局面。

    從城市生態(tài)安全的角度來講，管理好了城市非建設(shè)性用地，就能避免建設(shè)性用地的無序發(fā)展，就能很大程度上解決建設(shè)性用地?cái)U(kuò)張的失控局面，就守住了城市用地合理發(fā)展的底線。

    科學(xué)、系統(tǒng)地進(jìn)行非建設(shè)性用地規(guī)劃才能為非建設(shè)性用地的強(qiáng)制性管理提供可能的基礎(chǔ)。事實(shí)證明，由于傳統(tǒng)規(guī)劃編制方式中關(guān)于非建設(shè)性用地的部分上所存在的缺陷。顯然無法滿足快速城市化進(jìn)程下對(duì)于城市非建設(shè)性用地的管理與控制。

    非建設(shè)性用地規(guī)劃可以通過明確城市非建設(shè)性用地的功能，對(duì)其進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)劃，根據(jù)各自的自然特征、功能特性，為城市規(guī)劃管理提供可選擇的生態(tài)建設(shè)和生態(tài)利用的思路和方法；通過明確不同類型非建設(shè)性用地控制的范圍、控制的模式和控制的方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)于非建設(shè)性用地有針對(duì)性的管理，在保護(hù)的基礎(chǔ)上，使城市和自然共生共榮。

    從城市規(guī)劃強(qiáng)制管理的角度來看，利用城市非建設(shè)性用地規(guī)劃，對(duì)城市非建設(shè)性用地進(jìn)行分級(jí)控制和分類保護(hù)相結(jié)合的導(dǎo)控，可以為規(guī)劃管理提供科學(xué)理性的理論支撐，能夠適應(yīng)城市動(dòng)態(tài)和彈性建設(shè)和發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)對(duì)城市非建設(shè)性用地強(qiáng)制管理的有效基礎(chǔ)。

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(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)  文徑網(wǎng)絡(luò)：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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