文明街歷史街區保護規劃管理的反思

高雪梅  金潔萍  丁娟

(昆明市規劃局歷史街區與建筑保護辦公室，云南昆明  650011)

1.背景

    隨著經濟的發展和技術的進步，城市建設空前發展。20世紀80年代中后期興起的舊城改造熱潮，使得歷史街區的保護面臨巨大壓力，城市文化遺產保護規劃管理問題被提上重要的日程。

    作為國家首批公布的歷史文化名城——昆明，在大觀街、武成路、長春路、金碧路等傳統街區都已成為歷史的記憶之后，再現昆明傳統文化的載體寄托在了文明街片區一市區內僅存的一塊較完整的歷史街區上。面對城市政府資金短缺、投入不夠，城市歷史文化遺產價值的日益流失的情況，歷史遺產保護規劃管理任務更加艱巨。

    目前現有的歷史街區保護管理的政策、法規、管理制度尚不完善，本文旨在尋找歷史街區保護更新規劃管理同城市的社會、經濟、文化之間的契合點，研究適應市場化運作模式下的規劃管理機制造，這是本文研究目的之所在。

2.相關概念對比研究

    2.1歷史街區

    歷史街區是城市歷史文化遺產的重要組成部分。是指歷史留傳下來的因社會、文化因素集結在一起的有一定空間界限的城市(鎮)地域，是能夠顯示一定歷史階段的傳統風貌、社會、經濟、文化、生活方式及地方特色．反映了城市歷史發展脈絡的街區。

    2.2城市規劃管理

    關于城市規劃管理概念，根據《城市規劃基本術語標準》(國家標準 GB／T50280—98)解釋為：組織編制和審批城市規劃，并依法對城市土地的使用和各項建設的安排實施控制、引導和監督的行政管理活動。

    主要包括三方面工作：城市規劃的組織編制和審批；城市規劃實施管理；城市規劃實施的監督檢查；

    2.3歷史街區保護規劃管理

    由于組成城市歷史文化遺產要素的用地、空間等布局和安排屬于城市規劃管理的范疇，因此城市文化遺產管理也就是城市規劃管理的組成部分。歷史街區規劃管理是指對劃定為歷史街區的地區及其建控地帶、風貌協調區等范圍進行的相關規劃管理工作，是城市規劃管理的一項重要工作內容之一。目前，其工作程序和主要內容與通常的城市規劃管理一樣．包括組織歷史街區保護規劃的組織編制與審批、歷史街區保護規劃實施管理、及歷史街區保護規劃實施的監督管理；本文中文明街歷史街區規劃管理的研究是總結昆明文明街歷史街區規劃管理中的經驗，對該專項規劃管理提出幾點完善優化的建議。

3.國內外相關領域概況

    3.1法國歷史遺產保護規劃管理

    在法國歷史文化保護實踐中．實行的是國家建筑與規劃師（AUE）審批制度。在每個省都有一個負責歷史建筑保護和各類保護地區建設的機構——建筑與遺產保護省級服務中心(SDAP)。這是一個由國家建筑與規劃師組成，同時涉及與城市建設相關的三個國家部門，并由省長直接授權的機構。在保護區，所有的建設活動都必須得到國家建筑與規劃師的認可。國家建筑與規劃師是保障社區公共利益和維護保護區歷史特征的重要人員，而“拆除許可證”制度是國家建筑與規劃師行使其職責的有力武器。因此。保護的目標能否實施，管理機制是最為關鍵的保障因素。

    3.2我國城市歷史街區保護的行政管理機構及其職能

    我國的歷史街區和歷史文化名城一樣，實行國家、地方兩級管理。建設部、國家文物局按照有關法律、法規的權限對歷史文化保護區的保護工作進行監督、審查和指導。地方各級政府、各級城市規劃和文物行政主管部門及其他相關部門根據各自職能共同承擔歷史街區保護的各項具體工作。

    目前我國城市歷史文化遺產保護領域的法律保障體系還不完善，目前對文物有文物保護法，對歷史街區尚無完備的法規。所以，保護規劃的執行效果，很大程度上必須依靠當地政府的重視程度、技術力量和管理方法。

4.城市歷史文化遺產保護管理與城市規劃管理的關系

    城市歷史文化遺產保護是城市發展戰略的重要組成部分，是一種特殊的城市規劃管理。

    城市歷史文化遺產既然是城市建成環境的一部分，它必然要遵循城市發展的規律。因此，城市文化遺產保護管理應該包括在城市規劃管理之中，而城市文化遺產保護管理本身又具有一定的特性，如他的非營利性、更強大的彈性和針對性。因此，可以說當今城市歷史文化遺產保護同城市規劃形成了一種非常密切的關系，城市歷史文化遺產保護就是一種特殊的城市規劃。

5.昆明文明街歷史街區規劃管理現狀及存在問題

    5.1管理機制不完善

    我國現行的歷史街區保護的行政管理，采取的是雙重管理體系由文物行政主管部門和規劃行政主管部門兩個平行的行政體系共同承擔，在部門職能分工上還不夠明確。

    另外，昆明在1995年出臺《昆明市歷史文化名城保護條例》，但針對歷史街區、歷史建筑保護管理尚沒有一部地方性法規。自2001年開始，昆明市在主城開始了歷史文化遺產——“保護建筑掛牌”保護制度。到目前為止，市人民政府一共公布了3批共60幢“掛牌保護建筑”。但是缺乏對實施了掛牌保護的建筑管理的相關制度規定。

    5.2規劃編制體系不完善

    依據建設部GB50357--2005《歷史文化名城保護規范》進行編制的《文明街歷史街區保護規劃》，在保護規劃管理中般肓勘解決保護與發展問題足夠的預見與解決措施。在劃定保護區及建筑控制地帶后，對建設控制區、風貌協調區沒有明確的管理指標．在規劃管理時隨意性較大。

    5.3規劃實施機制中的問題

    文明街歷史街區從保護規劃研究到規劃實施的推動，政府一直沒有出臺相應的配套政策。歷史文化遺產保護本是以社會效益為主的公益性項目，由于沒有切實的配套政策跟上，導致政府推進困難重重。在規劃管理上也是按常規管理，無法適應以市場化運作為主的更新方式，進一步使得歷史街區的保護更加復雜和困難。

    5.4監督機制中的問題

    文明街歷史街區保護規劃監察比較薄弱，規劃監察工作中缺乏專門的針對歷史文化遺產保護的知識和技術。

    在我國現行的城市規劃法律、法規體系中，規劃編制方面的內容比較完善，規劃編制方面法律、法規的可操作性較強，法制化進程相對超前。而與之相比，規劃實施管理的法制化  進程則明顯滯后。

6.昆明文明街歷史街區規劃管理反思

    6.1協調好城市規劃管理與城市文化遺產管理的關系

    城市文化遺產的管理主體按對象大致可以分為兩個部門：文物保護單位的管理主體是文物部門(文化部門)；歷史文化名城、街區、村鎮的主管部門是城鄉建設主管部門，也是城市規劃管理的主體部門)，因此加強兩個管理主體的合作顯得十分重要。

    6.2完善歷史文化遺產保護的規劃行政管理機構

    目前，全國大多數規劃局都缺乏專門針對歷史文化保護的部門。上海規劃局設有“城市雕塑與景觀管理處”，其主要職責是：“負責全市歷史文化風貌區和保護建筑的規劃組織編制和建設工程項目管理工作，負責全市城市雕塑和公共空間環境景觀的規劃管理工作，負責全市戶外廣告的規劃管理工作”。從國內的經驗和建立歷史街區長效保護機制的角度看，近期內應該在規劃行政主管內設立專門的歷史文化遺產保護規劃管理部門，以實現專業化規劃行政管理。遠期可以設立獨立的城市文化遺產保護的專門管理機構，專門負責歷史街區的保護資金管理、土地利用、規劃管理和審批、古建保護及基礎建設等一系列從政府、國土局、規劃局、建設局、文物局等部門獨立出來的職能，對城市中這一特殊的地區制定特殊政策實行相對獨立的管理。這樣才能實現對歷史文化遺產的有效保護。

    6.3制定完善的城市歷史街區與建筑保護管理規程

    除了《城市規劃管理技術規定》外，針對城市歷史街區保護緊迫性，應該增加專項的技術標準和規程。即在國家《歷史文化名城名鎮名村保護條例》、《云南省歷史文化名城名鎮名村名街保護條例》、《昆明歷史文化名城保護條例》的指引下，結合中國古建筑技術維護相關技術規范，出臺專項的《昆明歷史街區與建筑保護管理技術規定》，以期在進行相關歷史文化遺產保護管理時有據可依。

    城市規劃管理除了“一書兩證”的法定審批程序外，應學習法國城市文化遺產保護的經驗實行“拆除許可證”制度。

另外。借鑒國內外一些成功經驗，應盡快完善建立有關“掛牌保護建筑”制度的地方法規，確立掛牌保護歷史建筑的標準、法律程序、規劃許可、保護管理、公眾參與、產權關系、財稅政策等各項規定。

    6.4完善保護規劃編制體系

    6.4.1編制“控制性詳細規劃”深度的“保護規劃”

    通過設立針對歷史文化遺產保護管理要求的控制指標，將控制性規劃管理延展到歷史文化遺產的保護管理中，是因地制宜的一種做法。

    國外在此領域其實已經有成熟的實踐。美國對歷史地區保護制定了相關的區劃管理規定。地方城市區劃控制是美國城市土地使用規劃體系的核心部分，是城市管理者對城市增長和城市設計施加積極影響的主要工具。在不同的土地使用分區，以行政權為法律基礎，以地方區劃法為依據，對建筑物的用途、容量、高度和形態等方面進行相應的控制。因此，在保護規劃中增加“保護規劃管理導則”，按管理單元制定圖則。這樣將兩種規劃內容充分融合，以形成完整的保護控制規劃。

    因此，現行的歷史文化街區、村鎮保護規劃應與城市控制性規劃充分結合。將控規編制方法中分地塊給要求進行控制的方法引入，將有效的對保護對象進行保護控制，特別有利于執行城市規劃管理。

    6.4.2在編制保護規劃應同期編制發展規劃

    編制專業化而且單一的保護規劃會帶來可操作性低的問題，街區功能進行適時更新和調整是歷史街區保護整治的一個重要組成部分。在《文明街歷史街區保護規劃》實施過程中可以看出，單一的保護界限的劃定、保護級別的確定使得保護規劃在實施方面顯得蒼白無力。

    Jacobs在《美國大城市的生與死》中倡導鄰里關系的規劃，認為一個傳統社區的復興涉及到為了恢復鄰里生活而保持傳統鄰里中街道肌理和結構的尺度感。而Sim Van ryn&Peter Calthorpe提出根據本地情況布置當地的購物和令人愉快的服務設施。增加歷史街區的現代城市功能，促進街區生活的多樣性，盡可能符合當地傳統和習慣是對街區功能進行更新調整的原則。只要不把歷史街區作為“博物館”式保護，在編制歷史文化遺產保護規劃的同時，就應該思考實施保護規劃的機制和可能性。

    因此，保護規劃的編制除了研究其歷史遺產價值外，還應研究當地的人文、經濟及社會發展的情況，提出切實可行的發展規劃。當然，在編制發展規劃時盡可能考慮恢復歷史街區在發展過程中大多數時間段內占主導的傳統功能，將更有利于恢復其傳統環境風貌。

    6.5加強歷史街區與建筑保護規劃實施監督管理

    加強歷史街區、建筑保護的監督管理，完善的監督機制才能有效促進保護管理工作。違法建設可以通過罰沒、強制拆除、吊銷執照等進行補救．而歷史文化遺產的流失、消失是不可挽回的，因此，對歷史街區保護規劃得到批準后，管理就顯得更為重要。

    歷史街區保護規劃的實施很重要的一個環節是監督。通過設立街區保護委員會，或加強上一級政府和行政主管部門對下一級地區實施的監督，加強社會監督和輿論監督，充分發揮宣傳輿論工具，增強人們的參與意識和監督意識，加強執法力度．保證歷史街區的保護工作按照保護規劃要求實施。

    建議在規劃行政主管部門應該設立專門的歷史文化遺產保護監察隊伍，加強對歷史街區與建筑保護規劃監察力度。

    總之，編制完善的保護規劃，制定完整的關于歷史街區保護的法律體系，設立專門的街區保護管理機構，對街區進行政策和資金的支持，是對歷史街區實施長久保護的必要條件。

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(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)