完善我國建設工程招標投標制度的探討

譚偉 張星

東南大學土木木工程學院，江蘇南京210096

    建設工程的招標投標作為市場經濟中的一種競爭方式，對促進資源有效配置，建立有序競爭具有重要意義，我國實施建設工程招標投標制度始于20世紀80年代初，經過20多年的發展，取得了一定的成績，對于刨造公平競爭的市場環境，提高公共采購效益和質量，維護國家和社會公共利益，遏制工程建設領域腐敗案件高發勢頭發揮著重要的作用。

1、我國建設工程招投標制度發展軌跡

    1.1第一階段：招標投標制度初步建立階段

    20世紀80年代，我國招標投標經歷了試行一推廣一興起的發展過程，招標投標主要側重在宣傳和實踐，還處于社會主義計劃經濟體制下的一種探索。

    在此階段，有關招投標方面的法規建設開始起步，l984年國務院頒布暫行規定，提出改變行政手段分配建設任務，實行招標投標，大力推行工程招標承包制，同時原城鄉建設環境保護部印發了建筑安裝工程施工和設計招標投標的試行辦法，根據這些規定，各地也相繼制定了適合本地區的招標管理辦法。開始探索我國的招標投標管理和操作程序。招標方式基本以議標為主，在納入招標管理項目當中約90％是采用議標方式發包的，工程交易活動比較分散，沒有固定場所，這種招標方式很大程度上違背了招標投標的宗旨，不能充分體現競爭機制。招標投標很大程度上還流于形式，招標的公正性得不到有效監督，工程大多形成私下交易，暗箱操作，缺乏公開公平競爭。

    1.2第二階段：招標投標制度規范發展階段

    20世紀90年代初期到中后期，全國各地普遺加強對招標投標的管理和規范工作，也相繼出臺一系列法規和規章，招標方式已經從以議標為主轉變到以邀請招標為主，這一階段是我國招標投標發展史上最重要的階段，招標授標制度得到了長足的發展，全國的招標投標管理體系基奉形成，為完善我國的招標投標制度打下了堅實的基礎。

    此階段，招標投標法制建設步入正軌，從l992年建設部第23號令的發布到l998年正式施行《建筑法》，從部分省的<建筑市場管理條例)和《工程建設招標投標管理條例》到各市制定的有關招標投標的政府令，都對全面規范建設工程招標投標行為和制度起到極大的推動作用，特別是有關招標投標程序的管理細則也陸續出臺，為招標投標在公開、公平、公正的原則下順利開展提供了有力保障。1995年交易中心的陸續建立，把管理和服務有效的結合起來，工程交易活動由無形轉為有形，隱蔽轉為公開，有效遏制了工程建設領域的腐敗行為。

    1.3第三階段：招標投標制度不斷完善

    隨著建設工程交易中心的有序運行和健康發展，全國各地開始推行建設工程項目的公開招標。《招標投標法》根據我國投資主體的特點已明確規定我國的招標方式不再包括議標方式。這是個重大的轉變，它標志著我國的招標投標的發展進入了全新的歷史階段。

    此階段招標投標法律，塊規和規章童不斷完善和細化，招標程序不斷規范，必須招標和必須公開招標范圍得到了明確，招標覆蓋面進一步擴大和延伸，工程招標已從單一的土建安裝延伸到道橋、裝潢、建筑設備和工程監理等。公開招標的全面實施在節約國有資金，保障國有資金有效使用以及從源頭防止腐敗滋生。都起到了積極作用。

2、我國建設工程招標投標制度存在的問題

    2.1招標投標的監督管理部門不統一，處于多頭管理狀態

    由于工程建設項目的特殊性，《招標投標法》中并沒有像其它相關法律一樣，以法律的形式明確招標投標的統一行政主管部門。《招標投標法》規定有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為。國務院辦公廳印發的《國務院有關部門實施招標投標活動行政監督職責分工意見的通知》規定對招標投標過程中泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監督執法，按現行的職責分工，分別由有關行政主管部門負責并受理投訴人和其他利害關系人的投訴。根據這一原則，有關行政主管部門分別被賦予對本系統、本行業招標投標監督管理的職責。

    從以上相關法律法規和政策規定可以看出。全國沒有法定的完全統一的招標投標管理機構，因而插手建設工程管理的主管部門很多。如建設部、交通部、鐵道部、水利部等幾乎所有承擔了工程建設管理職能的行政部門都設立了自己的工程招投標管理機構。各有關部門所屬的招標投標機構在翻定本系統的具體辦法時結合自己的特點和利益，各有側重，無法形成統一的標準。這樣存在政出多門，特別是一些交叉或多重性的工程。在招標投標的具體操作時，無所適從。

    2.2地方保護主義和行業準人限制普遍存在

    《招標投標法》第6條對地方保護主義和行業準入限制做了禁止性規定，但是實際卻有很多采取地方保護主義和行業準入限制的舉動，主要表現在：通過投標許可證和不合理的資質要求及收費等辦法，給外地、外行業投標人進人本地和本行業建設市場設置障礙；通過在評標辦法中預設有利于本地、本行業企業的條款及給予本地、本行業企業放寬資質要求、不合理加分等方式，實施地方和行業保護；地方工程公開招標的范圍比較小，大部分是邀請招標及議標形式，還有地方上的一些工程名義上是公開招標，而招標公告僅僅在地方的小報上發布，招標范圍僅限于本地區，將外部的潛在投標人拒之門外，實質上是屬于邀請招標。

    2.3招標代理機構缺乏獨立性。其執業缺乏誠實信用

    招標代理機構是依法設立的從事招標代理業務并提供相關服務的社會中介組織。按照相應法律、法規的規定，其與行政機關沒有任何隸屬關系和其他利益關系，也就是說既不隸屬于工程招標投標監督部門，也不受控于委托方，而是獨立的第三方。而在現實情況中，一些招標代理機構直接隸屬于某一行政機關。在與其他招標代理機構開展業務競爭的同時，還行使行業管理者的職能，為其他代理機構確定行為規范；有的系統下設了招投標辦公室，作為自收自支的事業單位，一方面行使管理職能，另一方面又代替業主從事具體招投標事務，根本違背了市場經濟條件下“建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系”的基本原則。

    招標代理機構的誠實信用與招標代理的獨立性是聯系在一起的。招標人與委托的招標代理機構的配合應該是建立在充分信任的基礎上。但目前相當一部分招標人要求招標代理機構將一些不符合法律、法規的條款編人招標文件，為招標人的意中人提供種種便利；也有個別招標代理機構，為排斥對自己不利的投標人，暗中設置了不合理的條款和陷阱，讓投標人就范或為意中投標人人圍、中標提供違規操作：個別代理機構私自變換或提高收費標準；還有的在招標資料費上做文章，一份投標資格預審文件能要價一兩千元，嚴重缺乏職業操守，在利益的驅使下，不遵循法律，不嚴格依法辦事，更不能提供廉潔、優質、高效的服務。

    2.4串通投標現象嚴重

    競爭過程具有公開、公正、公平和擇優的特征，招標是一種較規范的公開、公平競爭手段，具有非歧視性的特點，招標公正性和擇優性是招標成功的基石。競標主要是通過市場主體的競爭形成一個均衡價格，不言而喻，串通投標是破壞競爭有效性的最大障礙。雖然《招標投標法》第53條對串標行為做了懲罰性的規定。但是在經濟利益的驅動下，串標的行為還是層出不窮。在我國的招標活動中，串標行為可分為投標人與招標人之間的串標和投標人之間的串標兩種。投標人與招標人之間的串標行為主要包括：招標人在開標前開啟招標文件，并將投標情況告知有關投標人，或者協助投標人撤換投標文件，更改報價；招標人向投標人泄露標底；招標人與投標人商定，投標時壓低或抬高標價，中標后再給投標人或招標人額外補償；招標人預先內定中標人；其他申通投標行為。投標人之間的串標行為包括：投標人之間相互約定抬高或壓低投標報價；投標人之間相互約定，在投標中分別以高、中、低價位報價；投標人之間先進行內部競價，內定中標人，然后再參加投標；投標人之間其他串通投標報價的行為。

3、完善我國的招標投標制度、規范招標投標市場的思考和建議

    3.1建立統一招投標平臺，實行相對集中的招投標行政監督權

    相對集中招投標行政監督權就是將目前分散在多個行政機關行使的招投標執法監督職能，集中歸并到一個行政機關行使。比如在履行招投標行政監督職能上，就可以考慮由一個部門(如招投標中心)集中行使，避免政出事門，以建立一個符合社會主義市場經濟要求的強有力的招投標行政監督體制。相對集中招投標行政監督權是深化行政管理體制改革的重要內容。是推進招投標統一平臺建設，完善招投標監督機制的重要環節，也是解決招投標“同體監督”難題，在招投標領域有效預防和懲治腐敗，建立公平公正、競爭有序的招投標市場秩序的有力舉措。

    浙江省在規范招投標市場管理過程中摸索出的一個成功經驗。目前該省所有地級市和絕大部分市(縣)均建立了統一招投標平臺。按照“機構分立，職能分離，人員分開，管辦分離”的原則，把建設工程、政府采購、土地和產權四大交易機構從原主管部門剝離，組建招投標中心作為統一的交易和服務平臺。由招投標中心統一集中行使招投標行政監督職能，徹底解決了一些行業主管部門和職能部門即當“裁判員”又當“運動員”的難題。

    3.2強化規則以防止軟約束現象出現

    從制度約束層面來看，分為正式約束和非正式約束。由于國家制定了《招標投標法》及其實施辦法和相關規則，招標投標制度的正式約束的確有了很大進展。但在非正式約束方面，如誠信制度、傳統文化、價值觀等，還很薄弱。只有非正式約束與正式約束相容，制度才能發揮作用。否則，再好的制度，或由于國情，或由于實施中非正式約束的缺失，都會變形。最后流于形式。因此，要加強非正式約束的建立，保證制度的嚴肅性，改變有令不行、有禁不止的現象。

    正式約束的建立可以通過借鑒國外經驗和一些國際慣例，以減少制度創新和變遷的成本。規則可以移植，可以輸入，但非正式約束卻難以從國外借鑒，自己建設需要一個較長的過程。這正是今后很長一個時期我國建筑市場建設的重要內容，只有在招標投標過程中，建立起有效的實施機制，減少操作中的彈性和特權，保證制度面前人人平等，才能使招標投標制度得到真正落實。

    3.3規范招標代理機構行為

    建立、培育專業的工程招投標代理機構，并使其獨立于各級政府和部門，不受各方經濟利益的影響，以社會中介機構的身份提供服務。建立健全招標代理市場準入和退出制度：建立招標師職業水平考評制度，提高招標代理行業的執業水平：嚴懲不貸招標代理機構的違規行為，遏制工程建設招標投標市場的腐敗。

    在這方面，天津市的做法值得借鑒。天津市近年來采取了一系列的有效措施來規范招標代理行業。首先．實行了招標代理公司從業人員持證上崗的制度；其二，加強了對代理公司的考核考評；其三，推行工作規范程序和規范文本。“工程招標代理機構實行綜合評價管理”的機制，開展了平時行為考評和階段性量化評價。平時行為考評實行違規記錄制度，違規達到一定程度要給予通報批評直至取消招標代理資格的處分。階段性量化評價由建設單位和投標方、駐建設廳紀檢部門、市招標站監督管理業務科室進行評價。對于招標代理從業人員中業務素質差、工作不規范的取消其上崗證：對有違法違規行為的，依法追究其責任。

    3.4加強工程招投標交易全過程監管

    (1)加強建設工程中標后的跟蹤管理

    對中標的建設工程進行施工現場檢查。重點檢查在瑚場施工的單位及項目經理、項目管理班子等是否與中標內容相一致，項目經理、項目管理班子是否在崗；查處掛靠、車轉包、違法分包等違法行為。

    (2)堅決打擊工程建設招投標中的弄虛作假和違法違規行為

    對有虛假和違法行為的交易雙方要加大打擊力度．并公布違規項目負責人和施工企業的名單，并限制其參加工程投標。對于嚴重違規行為的項目經理永遠取消其投標資格。健全舉報制度，公布各級舉報電話。

    3.5完善投標申訴機制與正確解決招投標糾紛

    投標申訴機制應當是一個專門的投訴受理機構，由于投訴受理部門的主要職責是對投訴人與被投訴人之間的糾紛進行裁決，因此投訴受理機構必須能夠保持中立，與投訴人及被投訴人之間沒有利害關系，與投訴事由沒有直接的利益關系。為了使投訴人有投訴的動力，還要采取以下措施：使業主受到有效的約束，以防其打擊報復；招投標的相關信息應該公開；投訴人能獲得足夠的經濟補償；還要配套有嚴格的投訴處理程序和處理辦法，同時有司法程序作保證。

    為維護招投標的嚴肅性，防止隨意甚至惡意投訴的發生．招投標管理機構應分類受理。對匿名投訴：涉及招投標監管、服務、中介行為的投訴應予以受理；因疏忽或規定不合理造成程序和做法方面的投訴應予以受理；涉及他人行為不端、事實不清的投訴可不予受理。對署名投訴：一般應予以受理。投訴調查后，發現屬惡意或無端指責性的投訴．對投訴人視情節給予批評、相應處罰或提起訴訟。并列為企業或個人不良行為記錄在信譽檔案中。

4、結束語

    我國工程建設招標投標制度仍處于不斷完善的階段，實行工程招標投標的目的是為了市場競爭的公平、公正、公開，目前的一些不規范行為顯然違背了這一目的。因此必曩對其有深刻的認識，在實施招標投標過程中，遵循法律法規的規定，加強政府監督管理的職能，同時規范招標程序，建立有效的監控機制，促使我國工程建設招標投標制度蓮步邁向成熟。

參考文獻

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(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：溫紅娟  劉紅娟  尹維維 編輯 文徑 審核)