淺談政府投資項目工程實施階段的造價控制

李筠怡（陜西省建筑構件公司）

一、政府投資項目定義

    政府投資項目是一個在我國改革開放中出現的新的概念，在國外一般叫“政府工程”，如美國；也有叫“公共工程”，如日本和我國的香港。每一個工程都有其自身的特點，其表現形式也不同，工程造價也不同。

    1、工程造價

    工程造價的直意就是工程的建造價格。工程泛指一切建設工程，它的范圍和內涵具有很大的不確定性。工程造價有如下兩種含義。

    第一種含義：是從投資者----業主的角度定義：工程造價是指建設一項工程預期開支或實際開支的全部固定資產投資費用。也就是一項工程通過建設形成相應的固定資產、無形資產所用的一次性費用的總和。

    第二種含義：工程造價是指工程價格，即為建成一項工程，預計或實際在土地市場、設備市場、技術勞務市場、以及承包市場等交易活動中新形成的建筑安裝工程的價格和建設工程總價格。顯然，工程造價的第二種含義是以社會主義商品經濟和市場經濟為前提的。它以工程這種特定的商品形式作為交易對象，通過招投標或其他交乙方，在進行多次預估的基礎上最終由市場形成價格。通常，人們將工程造價的第二種含義認定為工程承發包價格。承發包價格是工程造價中一種重要的，也是最典型的價格形式。它是在建筑市場通過招投標，由需求主體----投資者和供給主體----承包商共同認可的價格。

    建筑安裝工程價格在項目固定資產中占有50%～60%的份額，又是工程建設中最活躍的部分；建筑企業是建設工程的實施者和重要的主體地位，因此工程承發包價格被界定為工程造價的第二種含義。

    2、政府投資項目

    政府投資項目是以財政基本建設資金投入為主要渠道，由政府通過財政性資金投資、銀行貸款以及發行債券等社會融資形式、組織興建的項目。政府投資由中央政府與地方政府或其行政主管部門直接負責項目開發、建設、營運和管理，其服務對象是項目所在區域乃至全國范圍內廣大企業、事業、行政單位和人民群眾。

二、政府投資項目的分類

    1．按照項目產品自身的特點及市場環境可分為：競爭性投資項目、基礎性投資項目和公益性投資項目。

    （1）、競爭性項目投資主要是指投資收益比較高、產品壟斷程度低、市場調節比較靈敏、競爭性比較強的一般項目。之一類項目一般由企業擔當投資主體。

    （2）、基礎性投資項目主要是指那些具有自然壟斷性、建設周期長、投資額大而收益低的基礎設施和需要政府重點扶植的一部分基礎工業投資項目，以直接增強國力的符合經濟規模的支柱產業投資項目。這一類項目多數屬于政策性投融資范圍，它主要由政府集中必要的財力、物力，通過經濟實體擔當投資主體。

    （3）、公益性項目是指那些不為盈利、而為實現一定的社會職能或滿足社會的公共需要及人民福利而進行的投資，包括科技、文教、衛生、體育和環保等事業的投資。

    2. 按照資金來源可分為財政性投資、財政擔保銀行貸款建設項目和國際援助建設項目。

    （1）財政性投資項目包括財政預算內、預算外基本建設資金的項目，也包括納入財政預算管理專項基金中的用于基本建設的項目。

    （2）財政擔保銀行貸款建設項目是指由國家或地方財政承諾擔保的銀行貸款建設項目，這類項目大多是非盈利的公共項目。也有少量雖盈利但投資回收期較長的項目。

    （3）國際援助建設項目，一般側重于對受援國的基礎設施和公共建設項目提供無償援助或低息（無息）貸款，受援國政府是項目資金的接受者，并負責項目資金的運用。對于大型政府投資項目提供援助的國際組織主要有世界銀行及其它區域性經濟組織，友好國家的援助也是國際援助項目資金的重要來源。

三、政府投資項目的造價控制

    政府投資項目的造價包括建設項目從準備階段到竣工階段整個的投資，工程造價的控制主要集中在建設項目的五個階段，即投資決策階段、設計階段、招投標階段、建設實施階段及工程竣工結算階段。目前，政府投資項目造價控制仍然停留在項目實施階段——施工圖預、結算的審查控制上，而對項目前期投資決策、設計、招標等各個階段的造價控制不夠重視，也沒有有效地造價控制方法。

    編審人員一絲不茍的嚴把工程造價最后審定關，對控制工程造價、節省建設資金發揮了巨大作用。但是，這種依賴于工程施工階段審查預、結算為唯一途徑來控制工程造價的方式卻存在明顯缺陷：對那些因設計不科學、不合理、脫離實際造成的拖延工期、投資浪費等事項只能發現，而不能糾正改變，不能使已發生的偏差消失，更不能預防偏差的發生，只是被動地控制工程造價，是事后控制。

    為了保證政府投資項目充分發揮其經濟效益和社會效益，故應大力提倡全過程造價控制，通過工程項目的前期投資決策、設計、實施、結算等事前、事中、事后三階段進行造價控制，從而有效的控制投資。

四、政府投資項目工程造價全過程控制策略

    政府項目更容易受到社會公眾的關注，因此它比一般的建設項目應具有更嚴格的管理程序，如嚴格的立項審批制度、嚴格的政府采購制度、嚴格的項目評審制度、嚴格的項目管理制度等、

建設期不同階段對應的造價

    第一、可行性研究階段工程造價的控制。

    投資決策階段工程造價的控制是建設工程整個過程造價控制的最初階段，也是最主要和最容易忽視的的階段，但它在整個控制階段起決定性作用。正確的投資行動來源于正確的項目投資決策，項目決策的正確與否，直接關系到其建設的成敗，關系到造價的高低和投資經濟效果的好壞，因此，正確的決策是合理的確定與控制造價的前提。

    可行性研究是選擇和決定投資行動方案的過程，主要包括調查、分析、比較、論證和結論五大部分。它需要通過一定范圍的了解和對比立足自身的基本條件，同時充分考慮國家需要和市場前景對建設項目形成多種初步方案，再通過對每個方案的利弊深入分析和比較，對方案進行科學論證的過程，在此過程最后有造價師參與，為方案提供不同的設計方案的造價指標、造價指數和影響指數，在作出技術方案時就能充分考慮其經濟后果，使方案設計人員擁有更大的選擇空間，讓方案達到技術和經濟的統一，做到設計方案的最優化。在此階段控制工程造價，對整個建設項目來說，節約投資的可能性最大。在項目的建設過程當中，節約投資的可能性是隨著建設過程的進展而不斷減少。初步設計概算必須控制在批準的可行性研究估算范圍內，設計概算不允許突破可行性研究投資估算。

    第二、項目設計階段造價控制。

    設計階段也是工程造價控制的重點，設計費支出占工程造價全壽命費用不到1%，單對整個工程造價的影響卻占22-40%左右，設計階段工程造價控制這一關鍵一環被忽略了，導致設計階段工程造價失控。具體表現在:

    ①設計深度不夠，隨施工不斷變動

    有許多項目由于多種原因如項目計劃下達較晚，建設單位為了早日開工，盡快竣工，采取邊設計邊施工的辦法，由于設計倉促，深度不夠，造成施工困難，并在施工過程中不斷地變更，從而使設計概算與施工圖預算出入較大，造成施工圖預算遠遠大于設計概算。

    ② 設計方案不重視技術經濟分析與評價結果

    不同的設計方案，其技術經濟分析與評價結果有很大差異。好的設計方案往往能夠為項目節省投資，降低工程造價。但在實際設計中，不重視設計方案在技術經濟方面的效果。

    ③ 設計院設計的圖紙內部應加強自審，

    設計院各專業之間相互溝通，本著為用戶負責的心態。設計圖紙畫好，相互之間對標高進行核對，避免各管道之間因標高問題相互打架，減少變更，給建設單位、施工單位減少不必要的重復施工。

    各類設計部門制定與執行相應的不同層次的設計標準，各專業在保證工程使用功能及用戶要求的前提下，按分配的造價限額設計，嚴格控制設計和施工圖設計，使工程造價不突破造價限額。同時在設計過程中引入價值工程理論，使項目以最合理的成本達到最佳效果。

    第三、招投標階段造價控制。

    工程實施階段主要是施工圖已出，招標階段就是實施階段造價控制的關鍵，招標文件是整個招標過程乃至工程竣工的綱領性文件，也是整個工程項目造價控制的關鍵。

    一個全面、描述清晰準確的招標文件是招標人意圖的體現，有利于工程質量、工程造價、工期、施工的順利進行，在招標文件中要正確確定整個工程的計價原則、結算辦法、工程變更原則、變更計算辦法、材料價格調整方法、風險計取等等原則，有了原則，就有了規則，為便于計算工程量、變更、索賠提供條件。

    政府投資項目實施階段的工程造價控制施工圖預算，但參與投標競爭的施工企業，由于施工方案存在差異，技術水平、企業工料機消耗的基礎定額、工料機單價、所處地理位置等均有所不同，故所編制的施工圖預算結果可能不同，投標報價會有差異。在評標的過程中既要考慮投標總價的合理性，又要評定其中主要項目的綜合單價和主要材料計算的合理性。

    招標文件是合同訂立的依據，根據《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500-2008）第4.4.2條規定：“實行招標的工程合同約定不得違背招標文件關于工期、造價、質量等方面的實質性內容。招標文件與中標人投標文件不一致的地方，以投標文件為準”，因此在簽訂合同時，這一點要引起注意，按規定合同效力大于投標文件，當招標文件與投標文件有沖突、矛盾時，以投標文件為準。因此，合同、協議的訂立不是隨意的，受招標文件和投標文件的約束，補充協議要守合同的約束。

    施工階段造價的控制。

    施工階段是實現建設工程價值的主要階段，也是資金投入最大階段，同時也是不確定因素發生最多的時期，這個階段要嚴格控制工程的設計變更，對擬進行的工程設計變更進行計量和評估，分析其對造價的影響。從多方變更中優選出實際可行、最經濟合理的變更方案。

    在技術措施和合同措施這兩方面進行挖掘，對主要施工方案進行技術經濟分析。結合項目實施現場情況對不合理及超標的設計提出修改或變更意見，盡可能減少不必要或重復的開支，節約財政資金。但是，政府項目領導往往比較關心，對項目提出一些要求，使原設計好的圖紙變更，任意提高室內外裝飾標準，盲目追求高檔，對建筑物的立體造型、平面布置、工藝流程及使用功能也提出看法，致使造價一超再超，存在設計超標現象。這種現象盡量減少或杜絕，例如：141師預備役項目，施工過程中設計方案幾次變更，外墻裝飾由瓷磚變成外墻干掛，有的外墻瓷磚已經施工完，為了整體一致，又在瓷磚外干掛石材，使造價增加。工期原合同約定 400多天的結果干了4年，這其中有與當地村民的協議沒達成延誤工期；還有方案的變更、業主更換等原因造成的。

    施工過程中對各種原因造成的變更、差異引起的索賠進行控制，這是控制工程造價的重要環節之一。

    1、項目變更引起的造價增減。項目變更引起的要區分原因，由發包方引起的變更，應及時計算造價，報發包方審批，其費用隨同當期工程款支付，如果是承包商為保證質量采取措施而發生的費用，由承包商承擔。

    2、物價上漲引起的索賠，因對于物價上漲，是人工費、材料費、機械費不斷增長，引起工程成本的增加，應按照合同約定的相關條款執行，如果合同沒有具體約定，按照國家已發布工程結算辦法或雙方協商執行。

    第五、竣工結算階段造價控制。

    竣工結算階段是整個投資的重點，是全過程控制的最后環節，主要任務是：審查結算文件、資料的合法性、真實性和完整性；重點審查結算原則是否符合合同要求，現場變更、增加項目、簽證項目等計量和計價的準確性；對項目現場勘查、核實有關情況；防止承包商虛報冒領工程款；結算工程成本要以招標承包合同內的工程內容及技術要求為主，嚴把工程計量關。

    第六、注重工程造價資料的積累

    工程造價資料的積累主要包括項目的工程地質條件、建筑物的結構形式、內外裝修程度、建筑材料、檐高、建筑面積等，將所收集到的預算資料進行分類、匯總，計算各建筑物所消耗的三材指標、裝修標準對造價的影響程度，檐高的增加對造價的影響程度，工程地質及建筑物的結構形式對造價的影響，占造價的比例等。其優點如下：

    1）能夠提高工程造價工作的準確性；

    2）能夠大幅度縮短工程造價資料整理的時間；

    3）能夠方便地產生工料分析、每平方米造價等各種附加信息；

    4）能對設計變動和價格變動做出快速、及時地反映；

    5）能快速、準確地計算各分部、分項工程量與單位工程之間的關系。

    通過工程造價資料的積累、分析，它的性質雖然不同于各類定額指標，不具有法定性，但卻可以作為但卻可以作為編制投資估算和設計概算的依據，在確定和控制工程投資中起著舉足輕重的作用。無論設計單位、施工單位都應充分利用本單位資源，來提高工程造價概預算水平。

參考文獻： 

1、《政府投資項目全過程工程造價控制研究》  張家琪 

2、《政府投資項目造價全過程控制初探》       楊觀平

(本文來源：陜西省土木建筑學會     文徑網絡：呂琳琳 尹維維 編輯   文徑 審核)