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摘要：本文針對BT投資模式在我國發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和存在的風(fēng)險，提出了相應(yīng)的BT項目的治理措施，包括過程制約、風(fēng)險控制、監(jiān)督約束、成本控制等內(nèi)部治理措施和監(jiān)理機構(gòu)、法律機制、激勵與溝通機制、第三方中介等外部治理措施。...

BT項目內(nèi)外部治理機制研究

張娜1 任敏 1劉麗君2

1.陜西建科監(jiān)理有限公司 710082 西安

2.延安市寶塔區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站716000 延安市

    BT投資模式是“Build-Transfer”（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）模式的簡稱，指政府或政府授權(quán)機構(gòu)通過特許協(xié)議引入社會資金進行基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，在工程的實施階段，項目投資方負責融資、管理、建設(shè)，在項目建設(shè)完工后，政府或政府授權(quán)機構(gòu)按照簽署的回購協(xié)議接管項目，并向項目投資方支付合同款。該模式1984年首先運用于土耳其的電廠項目，隨后，英法海底隧道項目的建設(shè)使其影響力隨之不斷擴大，并在交通、電力、通訊、能源等項目中發(fā)揮了重要的作用。21世紀我國引入BT模式，雖然目前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等大型項目中運用較為廣泛，但對其仍缺乏系統(tǒng)的認識，引發(fā)較多問題，有待進一步的探究和實踐。

1、BT項目存在的問題和風(fēng)險

    1.1 BT項目存在的問題

    1.1.1對BT模式認識不足

    BT模式在我國運作的具體形態(tài)各異，導(dǎo)致了人們對BT模式的認識和界定存在很多誤區(qū)。一方面在項目建設(shè)管理實踐中，各利益主體對自身的定位不清，不能界定好自己的管理范圍和管理內(nèi)容。另一方面由于施工單位的管理地位較低，未能充分認識到施工單位的作用。

    1.1.2 BT項目融資缺陷

    目前BT項目實際實施過程中，投資人多數(shù)是施工企業(yè)，缺少有較強融資或資金實力的其他企業(yè)或金融機構(gòu)直接投資，導(dǎo)致了BT模式的融資渠道狹窄，容易導(dǎo)致其融資成本增大。

    1.1.3管理方面缺失

    BT項目的投資人作為項目的資金提供者，對工程的質(zhì)量、安全、進度、成本等進行管理和控制中，有可能同時承擔了“管理者”和“被管理者”的雙重身份，最終會導(dǎo)致管理內(nèi)外不分、責任不明、權(quán)責不清等問題。另一方面，BT項目的承建方多數(shù)都是國企，仍習(xí)慣利用行政手段行使管理職責。

    1.1.4缺乏相應(yīng)法律規(guī)范的指引

    BT模式項目涉及投資、融資、工程建設(shè)、移交付款等一系列的程序和眾多的參與當事人，各參與方之間確定了一系列合同關(guān)系，所以BT模式涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，需要統(tǒng)一且配套的法律來進行規(guī)范。然而， BT模式自引入我國進行基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)以來，僅有幾部少量建設(shè)指導(dǎo)性文件。配套措施及法律規(guī)范的缺失容易導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施BT投融資建設(shè)模式規(guī)范操作方面的障礙。

    1.2  BT項目存在的風(fēng)險

    1.2.1環(huán)境風(fēng)險

    BT項目在建設(shè)中存在的環(huán)境風(fēng)險，主要包括：

    （1）自然環(huán)境風(fēng)險，即由于惡劣氣象條件或地質(zhì)條件(如嚴寒、炎熱、季節(jié)性暴雨、臺風(fēng)、滑坡、泥石流、坍塌等)的因素，影響施工質(zhì)量和進度的風(fēng)險。

    （2）融資環(huán)境風(fēng)險：即在BT模式的項目運作中，國家的融資與金融環(huán)境對投資者的成本控制和預(yù)期盈利水平產(chǎn)生較大影響，融資風(fēng)險（利率風(fēng)險、流動性風(fēng)險、預(yù)期回報風(fēng)險等）是BT項目建設(shè)全周期內(nèi)的核心風(fēng)險之一。

    （3）政治環(huán)境風(fēng)險：包括政策風(fēng)險和國際關(guān)系和政局的變動風(fēng)險。

    （4）法律環(huán)境風(fēng)險：項目融資的實施需要有一個完善的法律體系作為外部環(huán)境，法律制度和行政管理的透明和制度化對項目融資成功與否具有重要意義。

    1.2.2決策目標風(fēng)險

    決策目標風(fēng)險是指對項目要實現(xiàn)的目標產(chǎn)生影響的風(fēng)險因素。在BT項目中最主要控制的三目標是進度、質(zhì)量、成本，它們能否順利實現(xiàn)決定了投資的成敗，也體現(xiàn)出了投資方對工程的整體控制能力。

    1.2.3過程風(fēng)險

    項目的過程風(fēng)險主要指管理風(fēng)險，即項目在計劃、組織、管理、協(xié)調(diào)時所發(fā)生的不確定而引起工程項目目標不能實現(xiàn)的可能性。由于BT項目涉及到政府、投資人、銀行、供應(yīng)商、監(jiān)理單位等參與方，這些紛雜的關(guān)系給項目管理工作帶來了很大的風(fēng)險，包括銀行或政府與投資人之間的擔保風(fēng)險、政府與投資人之間的履約風(fēng)險、投資人與設(shè)計單位或監(jiān)理單位所發(fā)生的合同風(fēng)險、投資人與銀行之間所發(fā)生的借貸風(fēng)險、業(yè)主與投資方的回購風(fēng)險等等。

2、BT項目的內(nèi)部治理措施

    2.1 過程制約機制

    BT項目的過程制約機制是指項目主辦方、項目中標方合同雙方通過履行各自職權(quán)完成各自職責的過程。由于BT項目所牽涉的利益主體和程序繁多，為了保證項目的順利實施，必須明確各方責任與義務(wù)。

    2.1.1  項目主辦方責任與義務(wù)

    BT項目主辦方作為被政府授權(quán)者，應(yīng)代表著政府對項目建設(shè)和使用進行管理。一經(jīng)授權(quán)，主辦方就應(yīng)對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、資產(chǎn)保值增值等負責。

    2.1.2  BT項目投資方的責任

    BT項目投資方實質(zhì)上是項目的出資人，他最主要的責任是通過各種渠道按時、足額的籌集項目建設(shè)所需要資金，并投入到項目建設(shè)中去。除此之外，按采用的BT模式的不同，BT項目投資方還可以承擔項目總承包方的責任、項目總承包管理方的責任等。

    2.1.3  項目施工方的責任

    施工單位首先應(yīng)按照《施工承包合同》、《建設(shè)工程施工合同》的規(guī)定，切實履行合同的規(guī)定，對工程施工質(zhì)量、安全、進度、費用等承擔直接責任，并要對工程質(zhì)量承擔終身責任。其次，作為工程產(chǎn)品的生產(chǎn)者，施工方有責任加強對企業(yè)內(nèi)部各部門的管理，積極采用先進的施工工藝，先進的技術(shù)和材料等等，努力達到節(jié)約成本的目的。

    2.1.4  項目管理方的責任

    項目管理方是指受BT項目主辦方的委托專門從事工程項目管理的企業(yè)，該方應(yīng)按照《項目建設(shè)管理合同》或《項目代建合同》中約定的職責，代表BT項目主辦方對工程項目的組織實施過程進行全過程、全方位的管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和服務(wù)。

    2.2 風(fēng)險控制機制

    BT項目雖屬基礎(chǔ)設(shè)施一類，風(fēng)險可能相對較小，但還是會面臨諸如市場風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、利率風(fēng)險、政府信用風(fēng)險等風(fēng)險。項目投資方必須通過分析、評估等方式全面了解這些風(fēng)險，并提前準備規(guī)避和解決這些風(fēng)險。

    2.2.1風(fēng)險回避

    風(fēng)險回避是在完成項目風(fēng)險分析和評估之后，如果發(fā)現(xiàn)項目風(fēng)險發(fā)生的概率很高、損失很大，同時也沒有其他有效的對策來降低風(fēng)險概率，則應(yīng)選擇放棄原來計劃或改變目標。但是，在建設(shè)項目中風(fēng)險不可能完全消除，風(fēng)險回避只是一種拒絕承擔風(fēng)險的消極方式，除了一些發(fā)生概率大、災(zāi)難性風(fēng)險考慮風(fēng)險回避以外建設(shè)方應(yīng)該積極應(yīng)對風(fēng)險。

    2.2.2風(fēng)險分散

    風(fēng)險分散是指通過增加風(fēng)險承擔者，將風(fēng)險各部分分配給不同的參與方，以達到減輕總體風(fēng)險的目的。在BT項目中，承包商常采用項目分包策略分散風(fēng)險（該分包商必須是有能力控制風(fēng)險的單位，否則，反而會增大風(fēng)險，導(dǎo)致風(fēng)險成本增加）。

    2.2.3風(fēng)險轉(zhuǎn)移

    另外，保險、擔保等機制也是降低不確定性、降低風(fēng)險的重要策略。業(yè)主在選擇保險方法來規(guī)避風(fēng)險時應(yīng)在保險費和損失之間權(quán)衡，可借鑒國際做法：由業(yè)主投保工程一切險，購買設(shè)計、咨詢等專業(yè)責任險，一旦發(fā)生損失保險公司必須根據(jù)保險合同中的條款，負責賠償損失。如果保險公司的資源足夠支付保險合同中的承諾，并且投保人又能夠精確地理解該保險業(yè)務(wù)的條件，那么購買保險就是用保險費來替代某個更大的、未知的損失額。所以應(yīng)積極鼓勵業(yè)主采用保險方式來減少風(fēng)險損失。

    2.3 監(jiān)督約束機制

    2.3.1項目內(nèi)部監(jiān)督約束機制

    項目內(nèi)部監(jiān)督約束機制主要包括投資控制管理和支付管理，主要指對建設(shè)資金投入和使用進行全過程的管理，這是建設(shè)方項目管理中最重要的內(nèi)容，其重點主要落在以下幾個方面：第一，做好投資控制計劃工作，確保項目的技術(shù)標準及系統(tǒng)設(shè)置符合投資控制計劃指標；第二，做好各招標分項的界面劃分工作，使交叉作業(yè)的工作范圍明確且利于施工操作；第三，對支付資金的來源、使用、償還等進行控制和監(jiān)督，確保實現(xiàn)專款專用的管理模式。

    2.3.2項目業(yè)主監(jiān)督

    項目業(yè)主（政府）可在一定的前提下強化對BT項目的監(jiān)督，具體可以通過以下途徑監(jiān)督：第一，政府在邀請投標前，對施工總承包商進行有側(cè)重點的資格預(yù)審，確保承包商有較強的經(jīng)濟實力和建設(shè)能力；第二，對投資人的資本金注資過程，建設(shè)單位的融資及日常資金運作進行監(jiān)管，防止項目公司將資金用于其他途徑或?qū)σ言O(shè)質(zhì)押的內(nèi)容重復(fù)融資；第三，負責BT項目的全過程監(jiān)督，政府必須對BT項目的設(shè)計、項目招投標、施工進度、建設(shè)質(zhì)量等進行監(jiān)督與管理，并有權(quán)向要求投資方提出管理、組織、技術(shù)的整改措施。

    2.4 成本控制機制

    2.4.1合同條款約束

    BT項目一般為固定總價合同，因而成本控制首先要明確包干費用的范圍，這樣有利于減少結(jié)算糾紛。其次，要重點的控制合同包干費用以外的征地拆遷費用和工程變更費等。再次，要嚴格控制工程變更，在有條件的情況下應(yīng)將變更的責任承擔列入合同，一旦發(fā)生工程變更則可以根據(jù)合同規(guī)定執(zhí)行，進而可以使成本的控制在可預(yù)見的范圍內(nèi)。最后，充分利用合同責任轉(zhuǎn)移條款。

    2.4.2技術(shù)創(chuàng)新與科學(xué)管理

    技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)的項目管理是工程獲得利潤的最佳途徑，從管理層面來講，可靠的經(jīng)濟可行性分析是一個投資項目必不可少的，它是項目成敗的關(guān)鍵。其次，要對投資成本進行切塊管理，合理確定成本控制目標，嚴格費用支出的審批制度，建立合理的投資管理組織機構(gòu)，同時優(yōu)化設(shè)計、優(yōu)化施工方案、合理組織安排，只有這樣才能控制工程總投資。從科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新方面來講，應(yīng)積極采用新材料、新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備，提高勞動生產(chǎn)率，提高施工質(zhì)量從而達到控制和降低成本的目的。

3、BT項目的外部治理措施

    3.1監(jiān)理機構(gòu)

    一般而言，委托方應(yīng)按照國家和地方有關(guān)法律法規(guī)，通過招標方式選定工程監(jiān)理機構(gòu)，監(jiān)理機構(gòu)再根據(jù)國家和地方有關(guān)法律法規(guī)、工程的施工圖及有關(guān)的技術(shù)要求和質(zhì)量驗收標準，對工程的質(zhì)量、安全、文明施工等進行監(jiān)理并對工程分包情況進行嚴格管理。同時監(jiān)理單位應(yīng)該并將控制重點放在投資控制和質(zhì)量控制兩方面，建立嚴格的資金使用計劃和資金審批制度，做到專款專用。

    3.2法律機制

    BT投資模式是涉及融資、投資、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓等一系列活動的一種新型的融資建設(shè)方式，由于興起時間短以及其參與主體法律關(guān)系的復(fù)雜性，我國目前還尚無對BT的專門立法。實際工程一般是以《中華人民共和國招標投標法》、《招標投標公證程序細則》、《勞動法》、《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《建筑工程安全生產(chǎn)條例》等招標和建設(shè)方面法規(guī)為基本依據(jù)，并結(jié)合地方政府出臺的相應(yīng)的法律規(guī)定對BT項目的運作實施監(jiān)督和控制，這就在一定程度上給工程建設(shè)、工程移交帶來了一定的難度，因此，應(yīng)加快立法步伐，盡早出臺專門的法律法規(guī)，使BT項目的實施更加規(guī)范、有章可循。

    3.3激勵與溝通機制

    良好的激勵與溝通機制可以促使項目參與各方朝共同的戰(zhàn)略目標而努力，因此要加強激勵與溝通機制的建立。BT項目往往是各地方政府重大市政項目或民生項目，其建設(shè)具有周期長、投資回收慢、建設(shè)企業(yè)承擔較大風(fēng)險等特點，而民間資本的投入無疑對項目的實施具有重大的推進作用，為了消除投資者的顧慮，各地方政府應(yīng)該實施有利于企業(yè)投資的項目管理政策、財稅優(yōu)惠和補貼政策。

    3.4 第三方中介

    建設(shè)工程咨詢業(yè)的發(fā)展是社會分工和市場經(jīng)濟的必然要求，市場經(jīng)濟體制越完善，競爭越激烈，社會對咨詢服務(wù)需求量越大。在項目的建設(shè)過程中，聘請中介咨詢機構(gòu)為項目融資結(jié)構(gòu)設(shè)計、招標文件、合約起草談判等方面提供專業(yè)化協(xié)助，可以更大限度挖掘項目的潛力及規(guī)避風(fēng)險。另一方面，為了更好的規(guī)避和轉(zhuǎn)移風(fēng)險，可以委托保險中介機構(gòu)對項目生命周期內(nèi)可能出現(xiàn)的風(fēng)險進行分析和研究，為投保人提供相應(yīng)的咨詢意見并設(shè)計最有利的保險方案。

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(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會  文徑網(wǎng)絡(luò)：文徑 尹維維 編輯  劉真 審核) 

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