對工程招標中存在問題的分析及對策

齊來常

(商洛供電局房建辦726000商洛)

    工程建設領域實行招投標制，是為了適應市場經濟的客觀要求，通過競爭機制，優化資源配置，低成本、高質量、高效率的完成工程建設。近年來，我國先后制定了《建筑法》、《招投標法》、《建筑工程質量管理條例》等法規并建立了各級“建設有形市場”，對提高建筑市場的規范性、完善投資、控制節省開支，提高施工企業的管理水平，預防和治理工程建設領域的腐敗現象，起到了很大的促進作用。但一些地區還存在招投標中違規操縱，投標企業互相串標，探聽標底，私下聯系評委等諸多不規范的競爭和不規范的運作，給建筑工程質量及安全埋下隱患，這一問題應引起國家和社會的高度重視，建立健全各項規章制度，不斷改進和完善招投標管理辦法，有效地控制各種違規行為。

1、招投標參與各方存在的問題

    1.1建設單位

    建設市場存在的許多問題都與其行為不規范有關，雖然建筑業行政主管部門一再采取各種措施治理整頓建設市場，但是由于在建筑市場上占主導地位的投資主體(建設單位)大多數不屬于建筑業，造成建筑業行政主管部門對建設單位的管理非常乏力，建設單位的不規范行為長期得不到糾正，給中國的建筑業造成極大的危害。主要表現在以下幾個方面：

    (1)沒有依法上報有關部門批準，擅自采用邀請招標方式，給投標單位串通投標提供了機會。

    (2)少批多建，使用陰陽圖紙。有些單位報批的是一套規模小的圖紙，建的又是一套規模大的圖紙，其主要目的是向有關部門少交各種稅費。

    (3)在招標文件中要求投標單位墊資，且在評標中將墊資作為投標單位綜合得分的因素。

    有些建設單位由于資金不落實，或者是為了轉嫁投資風險，要求投標單位墊資，墊資愈多，評標分數愈高；評標只看報價，報價最低者中標，容易形成低價中標、高價索賠；評標辦法不明確，投標單位只能按自己的理解去投標，結果是各家所報品牌不同，價格相差很大，質量相差很遠。

    (4)評標不公正、不科學，過分壓價現象嚴重。

    建設單位正常壓價是可以理解的，這也是市場競爭的必然結果。但是長期以來，建設市場上的大多數工程項目壓價幅度都在10％以上，不少項目甚至達到了20％～30％，有的項目中標價僅僅能夠達到甚至不足國家預算定額的直接費，連管理費等費用和稅金都沒有，就更不要說利潤了。

    (5)標底泄露或標底不準，使真正具有實力的投標者，遠離標底而淘汰。

    (6)部分招標，半招半定。招標時將工程項目分解，只招其中一部分，其他部分按設計變更或追加項目送給“關系戶”來施工。

    (7)部分項目該招標不招標、規避分開招標或者搞虛假招標，有些直接發包，或改為一對一議標。

    (8)不注重投標單位的資格預審，單靠審查投標單位提供的證件確定投標隊伍，使不具備條件的“游擊隊伍”靠借用、掛靠資質取得投標資格，甚至在資格預審時，存在明顯的傾向性和排斥性等等。

    1.2投標單位

    投標單位作為競爭者，處于被動地位，一切都要響應建設單位招標文件的各項要求，為了競爭取勝，也采取了一些違規行為，擾亂建筑市場秩序。

    (1)現行招標辦法要求招標單位不少于七家，這樣投標單位就互相串通，彼此達成協議，出現陪標、大家輪流中標的現象或借機抬高標價，損害建設單位的利益，損害國家和社會的利益，削弱、限制了正當的競爭，使招投標流于形式。

    (2)投標單位掛靠現象嚴重，有些投標單位不具備要求的施工資質和能力，就借用別的施工企業資質，中標后再轉包或分包，獲得工程利益，使工程項目質量得不到應有的保證。

    (3)投標單位超越資質等級承攬工程，使工程質量無法保證。

    (4)投標企業高估冒算現象比較普遍。

    (5)為了參與競爭，多方找關系先入圍，然后想辦法得到標底，再拉攏評委打高分，這樣使投標費用很高，不中標，就造成很大損失。

    1.3建設主管部門

    建設主管部門作為招投標活動的行政管理部門，本應嚴格執法，按基本建設程序辦事，但有些地方卻大搞地方保護主義，排斥外地施工企業進入本地有形市場，設置各種障礙，如辦理投標許可證、縮小公告發布范圍、縮短投標時間、交納注冊費、管理費、巨額保證金等等，使外地施工企業望而卻步，這樣長期下去，造成當地施工企業技術水平落后，施工工藝得不到提高和發展，制約地方經濟發展。

    有些部門仍然習慣于行政審批，對于項目招投標活動的監管、指導和服務明顯不夠，甚至以審批代替監管，侵害了建設單位的招標自主權。

    有些部門和地方行政領導通過打招呼、遞條子等方式，為特定企業和個人說情，干擾正常的招投標活動。

    1.4監督部門

    監督部門作為招投標活動的監督主體，本應嚴格監督招投標各方的行為是否符合招投標程序、是否合法，但有些地方的監督人員參與評標，成了評委，既當裁判員，又當運動員，使評標處于無監督狀態，給其他評委作手腳、暗箱操作提供了機會，使招投標活動不能真正體現公開、公平、公正的原則。

2、問題產生的原因

    2.1經濟利益驅動

    以上招投標參與各方出現的違法違規行為，歸根結底都是經濟利益驅動，大都是為了給個人或集體撈到好處，而損害國家和人民的利益，一些投標單位為了在競爭激烈的市場求得生存或者獲得超額利潤，不擇手段，拉攏腐蝕建設單位、招投標管理單位，甚至監督部門有關人員，使他們不按程序辦理，為投標單位提供作弊方便等等。

    2.2法制建設不健全，法制觀念淡薄

    盡管我國針對建筑市場的不正之風制定了一系列法律法規，但對一些違法行為缺乏相應的處罰條款，各方主體法制觀念淡薄，一些單位和個人仍然知法犯法，有些人根本不學法、不守法，干工作我行我素，膽子很大，沒有絲毫規矩和約束，心存僥幸心理，以身試法。

    2.3監督管理力度不大，監控手段落后

    我們的招投標工作只所以有諸多漏洞，給不法分子有可乘之機，就是因為監督管理不到位，力度不大，監控手段落后，信息化水平不高，監督力量不足．沒有嚴格按照程序監督，沒有全過程、全方位監督。只有各職能部門盡職盡責，按照各自的職責和權限工作，才能減少工作失誤，杜絕不正之風發生。

    2.4供求關系嚴重失衡

    雖然近年來我國的固定資產投資大規模增長較快，但建筑業企業的數量也大幅度增加，建筑市場“僧多粥少”的矛盾依舊突出，據統計，全國的建筑業企業共有6.56萬家，其中施工總承包類企業3.37萬家，占全部企業的51％。在施工總承包類和專業承包類企業中，特級企業和一級企業只占6．2％，二級和三級企業占90.6％，當招標信息尤其是大型工程的招標信息發布后，報名參加投標的企業往往是擬中標企業數量的十倍，幾十倍，這些企業的素質良莠不齊，這種過度競爭導致了無序競爭甚至是惡性競爭。

    2.5人員素質不高

    招投標工作是一項技術性、業務性很強的工作，要求招投標各方參與者有足夠的業務技能，熟悉招投標程序，有很強的責任心，不能隨意損害任何一方的利益，突出公開、公平、公正的原則，維護健康的市場經濟秩序。

    2.6地方法規、規章與《招投標法》不相符

    有些地方和部門制定的招投標法規、規章和規范性文件明顯與《招投標法》不相符，造成管理上的混亂，給違規行為有了可乘之機。國家有關部門應高度重視，堅決清理和廢止不合法的地方規章制度，使招投標工作向健康、規范、有序的方向發展。

3、問題帶來的危害性

    違法招投標不但擾亂了市場經濟秩序而且造成國家固定資產投資規模的失控，國有資產流失，影響國家宏觀調控政策的實施，甚至是建設單位與施工單位之間相互制約的關系，被個人或小集體經濟利益所取代，使得雙方對工程質量與安全的責任約束降到了極限，偷工減料，不執行工程建設強制性標準等行為，就很難避免，甚至出現了建設單位與施工單位串通一氣，掩蓋質量問題的情況，給工程埋下結構安全和質量隱患。在一定的社會背景下，圍繞標底甚至產生錢權交易的腐敗現象、不正之風和違法違紀案件產生提供了條件。

4、主要對策分析

    4.1積極推行無標底招標

    標底是業主對招標項目投資的預測，是評標人判斷投標報價是否合理的主要依據，業主或受委托機構在標底編制時，較難考慮施工方案，技術措施對造價的影響，對工程的成本預測主要依靠現行定額、取費文件、容易與市場造價水平脫節，而標底在評標過程中作為“判官”的特殊地位，不合理的標底會使合理的投標報價在評標中顯的不合理，降低其中標機會，給評標結果帶來不利影響，有時且因標底存在會產生錢權交易，滋生投標過程中的腐敗行為，因此選擇無標底招標，可以避免許多問題的存在，使評標結果更趨于公平、公正、合理。

    4.2實行工程量清單計價

    工程量清單計價是建設工程招投標時，招標人依據工程施工圖紙、招標文件要求以統一的工程量計算規則和統一的施工項目劃分規定，為投標人提供實物工程量項目和技術措施項目的數量清單，投標人在國家定額指導下，結合工程情況、市場競爭情況和本企業實力，并充分考慮各種風險因素，自主填報清單，開列項目中包括直接成本、間接成本、利潤和稅金在內的綜合單價與合計匯總價，并以所報綜合單價作為竣工結算調整價的招投標方式。這種方式實行了量價分離、風險分擔，且所有投標人均在統一量的基礎上公平競爭，從技術上便于規范招標人的計價行為，避免“暗箱操作”，增加透明度，有利于業主工程款的撥付和工程造價的最終確定，方便工程結算，同時可以促進投標企業管理和技術的創新，促進企業貼近市場，促進造價專業人員提高素質，使其必須具備懂技術、懂法律、懂經濟、善管理等全面發展的復合型人才，適應市場發展趨勢，有利于廉政建設和凈化建筑市場環境。

    4.3對投標企業實行擔保保函制度

    在投標企業的資格預審中，工程擔保保函金額成為衡量投標人資格的主要標準，對業主來說，無論是企業自有資金也好，還是銀行或擔保公司的保函也好，都可以證明企業現實的財務實力，工程干得好壞，均有支付和賠償能力，省去很多擔心和麻煩，對于建筑市場的發展來說，這樣做支持了有實力的企業的發展，有效防止了個別私營企業的盲目掛靠，搶占建筑市場，過度競爭得到控制，基本上達到建筑市場的供求平衡。

     4.4改變原來的評標制度。把重點放在中標單位標底的審核上

    工程招標全部不設標底，采用合理最低價中標法，投標報價依據是企業內部定額和當時的市場價格信息，在詢標過程中招標方必須選擇2-3名造價工程師，同時對中標單位的標底進行復核，檢查有無漏項或計算錯誤，確定最低價是否已包括所有工程內容，發現錯誤時，報價不得修改，中標者要么明知虧損也堅持完成，要么放棄正式簽約，用保函賠償招標方損失，此時，次低報價者成為新的中標者，繼續對其標書進行復核，如次低報價者仍不能簽約，可重新招標。

    4.5加強信息技術和信用檔案建設，為政府加強對工程招投標活動的監管提供保障

    當前，我國正處于建設高峰期，工程項目多，建筑規模大，但建設市場監控手段極為落后，因此，應建立建筑市場監管信息系統，建立建筑市場各企業狀況，包括勘察、設計、施工、監理招標代理企業、專業技術人員等工程項目管理的數據庫，并形成信息網絡，對發生工程質量安全事故或嚴重違反建筑市場的違規行為的企業及負有責任的有關參與人員，在建設行政主管部門作為處罰決定后，將其受處罰的情況在信息網上予以公布，并作為不良記錄載入有關數據庫，形成其信用檔案。

    4.6強化工程招投標監督執法隊伍

    規范工程招投標活動，一方面要完善法律法規，加強普法，提高當事人的守法意識，另一方面還要強化監督執法隊伍的建設，針對目前工程招投標執法力度不足的問題，建議國家明確規定工程招投標監督執法機構必須由財政全額撥款，有條件的應納入公務員編制序列，同時嚴格執法程序，嚴肅執法紀律，提高執

法人中的業務素質和執法水平，對于監督執法隊伍中的腐敗分子或執法犯法，徇私枉法的人員要堅決予以清除。

    實行招投標全過程監督，將每個環節的監督責任落實到人，強化責任管理，確保監督工作到位，嚴格查處弄虛作假、串標、抬標的腐敗行為，對招標活動全過程備案，不管何時何事出問題，都有案可查，便于糾正錯誤，追查責任人，實行終身負責制。

    4.7完善有形建筑市場，發揮其作用。規范其運行

    規范有形建筑市場的運行，重點解決部分有形市場同政府監督管理機構“一套人馬，兩塊牌子”，違法干預招投標活動以及收費不合理的問題，要開放建筑市場，解除市場準入、行政審批等方面的消極保護和不平等條件，熱誠歡迎外地施工企業進入市場競爭，堅持實行紀檢監察部門在交易中心現場辦公制度，強化對建筑工程招投標全過程的監督，從資審選定投標隊伍和評標專家到開標、評標、定標各環節都在紀督部門的監督下進行。

    本文所提出的目前招投標中存在的問題，雖然是個別地方的現象，但在行業內，乃至全國影響極壞，不利于我國在世界范圍內投標競爭，希望各地建設行政主管部門加大執法力度，完善規章制度，把招投標工作更好地納入法制化軌道，真正實現通過引入競爭，達到降低工程造價，確保工程質量的目的。

參考文獻：

[1]劉雪純，《對工程招投標的思考》，建筑經濟，2003年第7期。

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：文徑 尹維維 編輯  劉真 審核)