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摘要：通過(guò)分析小規(guī)模更新的內(nèi)涵和特點(diǎn)，結(jié)合杭州市“城中村”改造的具體實(shí)踐，探討小規(guī)模更新模式在“城中村’’改造中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義及其可行性，提出了“政府引導(dǎo)、社區(qū)合作、村民參與”的“小規(guī)模更新”政策框架，并針對(duì)小規(guī)模更新模式存在的問題，提出規(guī)范和完善的一些構(gòu)想。...

試論城中村改造中的小規(guī)模更新

葉  軍

(杭州市建設(shè)委員會(huì)，浙江杭州310007)

    隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，越來(lái)越多與現(xiàn)代城市空間格局相異的村落被包圍在城市之中，這就是星羅棋布的“城中村”。如何讓這些“城中村”以又好又快的方式融入城市，成為符合城市發(fā)展要求的“良性有機(jī)體”，是當(dāng)前制定政策者們關(guān)注的熱點(diǎn)問題。筆者通過(guò)對(duì)小規(guī)模更新模式的思考，探索如何激發(fā)城市內(nèi)部“城中村”改造的自身動(dòng)力，以實(shí)現(xiàn)有機(jī)更新——走內(nèi)涵式、集約型發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化穩(wěn)定和諧發(fā)展的城市建設(shè)發(fā)展目標(biāo)。

1.小規(guī)模更新模式的理念

    “城中村”改造除了目前“大規(guī)模拆舊建新”模式之外，還應(yīng)積極探索和嘗試多元化的改造內(nèi)容、多樣化的改造方式，將部分基本滿足規(guī)劃要求、范圍相對(duì)集中、建筑質(zhì)量較好、人文空間和環(huán)境特點(diǎn)較為明顯的“城中村”予以保留和整治。這就是本文所提出的小規(guī)模更新模式。

    1.1小規(guī)模更新的內(nèi)涵

    “城中村”是城市中的農(nóng)村各級(jí)居民點(diǎn)。“城中村”的小規(guī)模更新，就是以小規(guī)模整治和漸進(jìn)的改造方式，對(duì)大規(guī)模“拆舊建新”這一“城中村”改造的主要模式進(jìn)行必要的補(bǔ)充完善。小規(guī)模更新不僅僅是簡(jiǎn)單意義上的農(nóng)居點(diǎn)改造與整治(即住宅內(nèi)外墻面粉刷、樓道亮燈、違章建筑拆除、綠化補(bǔ)種等內(nèi)容)，更是指“合作共贏”與“政府引導(dǎo)、村民參與”為基礎(chǔ)的更新機(jī)制，其主體可以是當(dāng)?shù)卣�府、社區(qū)(經(jīng)合社)、村民，以及外來(lái)的參與者如投資商等，通過(guò)政府引導(dǎo)、協(xié)調(diào)合作來(lái)達(dá)到改善農(nóng)居點(diǎn)的居住環(huán)境、集約土地的目的，并對(duì)當(dāng)?shù)氐?/span>“異質(zhì)形態(tài)”。和文化特征進(jìn)行繼承與保護(hù)，從而在更高層次上實(shí)現(xiàn)城市整體利益、社區(qū)集體利益與農(nóng)村居民個(gè)人利益之間的“共贏”。

    1.2小規(guī)模更新的優(yōu)點(diǎn)

    探索“城中村”改造小規(guī)模更新這一種新機(jī)制，其優(yōu)點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)意義可以從以下四個(gè)方面來(lái)分析：

    1.2.1有利于經(jīng)濟(jì)適用地滿足村民的需求  由于改造主體大都是使用者自身，因此“城中村”小規(guī)模更新能比較容易地做到以每個(gè)村民的特定需求作為基本出發(fā)點(diǎn)，適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，保持和創(chuàng)新多樣性的城市空間格局。同時(shí)，由于建設(shè)規(guī)模小，因此改造建設(shè)成本也相對(duì)較低。

    1.2．2有利于化解和減少社會(huì)矛盾  小規(guī)模更新將參與權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)交給村民自己，尊重村民的真實(shí)愿望，符合城市建設(shè)中應(yīng)遵循的“公平自愿”原則。另外，由于小規(guī)模更新改造范圍不大，環(huán)境周圍涉及的利益主體不多，容易理順相互關(guān)系，從而較易控制矛盾激化。

    1.2.3有利于集約資源，改善環(huán)境通過(guò)小規(guī)模更新，整治后的住宅不僅仍然可以供當(dāng)?shù)卮迕窦彝ナ褂镁幼。�甚至還可以上市交易，進(jìn)入房產(chǎn)流通環(huán)節(jié)。另外，還可提升和保護(hù)現(xiàn)有的一些優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境資源和景觀資源，如古建筑、名樹古木、池塘、古橋、河道等等。

    1.2.4有利于延續(xù)現(xiàn)有的城市文脈和肌理  “城中村”小規(guī)模更新基本上是在原有的社區(qū)界線內(nèi)進(jìn)行，也就是在現(xiàn)有的城市文脈和肌理基礎(chǔ)上進(jìn)行的一種內(nèi)部“適應(yīng)性改變”，對(duì)地區(qū)整體環(huán)境影響較小。

2.小規(guī)模更新與大規(guī)模“拆舊建新”比較

    2.1兩種改造方式的比照

    為了進(jìn)一步說(shuō)明在部分條件成熟(符合城市規(guī)劃、住宅相對(duì)集中、住房質(zhì)量較好、村落空間和環(huán)境特點(diǎn)較為明顯)的“城中村”實(shí)施小規(guī)模更新的現(xiàn)實(shí)意義，筆者將它與大規(guī)模“拆舊建新”在改造主體等各方面進(jìn)行了簡(jiǎn)要比較，見表1。  

    2.2案例分析

    筆者以西湖區(qū)東岳村為例，對(duì)大規(guī)模“拆舊建新”與小規(guī)模更新在所需投資與用地方面進(jìn)行了簡(jiǎn)單的計(jì)算和比較，以更好地闡述“城中村”小規(guī)模更新的經(jīng)濟(jì)意義。

    2.2.1大規(guī)模“拆舊建新”所需投入情況東岳村位于城市主干道南側(cè)，現(xiàn)有農(nóng)居用地面積l8.46 mm2，建筑面積25．38萬(wàn)m2，企業(yè)用地1．85 mm2，建筑面積1萬(wàn)m2；現(xiàn)有農(nóng)居1127戶，總?cè)丝?/span>3615人。該村集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱。按照“城中村”改造要求，需安置農(nóng)居人數(shù)4100人，進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)居多層公寓回遷安置需用地16 hm2，平衡建設(shè)資金用地1．71 m2，企業(yè)用地(拆復(fù)建)0．7 mm2(容積率按l．4計(jì)算)，10％留用地40．54畝(1畝=667 m2)，即共需用地58．95 mm2。按照大規(guī)模改造方式，在現(xiàn)狀用地范圍內(nèi)根據(jù)其規(guī)劃指標(biāo)，可以新建住宅206060 m2，如按2000元／m2計(jì)算，減去農(nóng)民入住多層公寓時(shí)按建安價(jià)回購(gòu)的資金(該區(qū)為910元／m2)，需要約l．875億的資金投入；同時(shí)，需要拆遷25．38萬(wàn)m2建筑面積的農(nóng)居住宅，按3000元／m2計(jì)算(一般一幢農(nóng)居300 m2補(bǔ)償100萬(wàn)元)，須投入約7．614億的拆遷資金。因此，以上兩項(xiàng)相加，該村大規(guī)模多層公寓建設(shè)所需資金約9．489億。(以上不包括市政道路、管線等大市政配套費(fèi)用)。

    2.2.2小規(guī)模更新所需投入情況

    假設(shè)對(duì)東岳村采取小規(guī)模更新方式進(jìn)行改造，保留l8．46 hm2農(nóng)居點(diǎn)范圍，增加企業(yè)用地(拆復(fù)建)0．7 hm2，平衡建設(shè)資金用地1．46 hm2，10％留用地40．54畝(1畝=667 m2)，則共需用地61．16 hm2。上述25．38萬(wàn)1T12農(nóng)居，按照20％外遷考慮，需要投入資金約1．052億。對(duì)剩余80％的農(nóng)居，假定其中暫時(shí)不需要修繕和改造為25％，需要進(jìn)行原地改造的75％，則須投入改造資金約l．518億。以上兩項(xiàng)相加，該村“城中村”小規(guī)模更新所需資金約2．57億。(以上計(jì)算也不包括市政道路、管線等大市政配套費(fèi)用。)

    2.2.3上述兩種情況的比較根據(jù)上面的計(jì)算，東岳村農(nóng)轉(zhuǎn)居大規(guī)模改造共需用地58．95 hm2，投入資金約9．489億。而小規(guī)模更新中，共需用地61．16 hm2，投入資金約2．57億。相比而言，兩者用地相差2．21 hm2，投入資金卻相差6．98億。由此可見，小規(guī)模更新作為一種土地占用小、成本相對(duì)低的模式，．在經(jīng)濟(jì)上是可行的。

3.小規(guī)模更新模式存在的問題

    3.1社會(huì)支持力度不夠

    目前全國(guó)各地城中村改造的主導(dǎo)模式依然是“拆舊建新”，將村民安置到政府統(tǒng)一建設(shè)的城市小區(qū)中，然后在其原有位置安排能夠提供高稅收或高土地出讓的項(xiàng)目，產(chǎn)生社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。而小規(guī)模更新模式，由于其自身存在一定的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性與長(zhǎng)期漸進(jìn)性，目前尚不被關(guān)注和重視，這不單單是思維方式的問題，還是綜合價(jià)值取向的問題。

    3.2面臨二次拆遷風(fēng)險(xiǎn)

    “城中村”小規(guī)模更新社區(qū)有可能重新面臨改造拆遷，意味著之前的更新過(guò)程將有可能變成一種無(wú)實(shí)際效益的成本投入，村民在房屋改造上的投資就會(huì)受到損害，從而極大地影響村民自助改造的積極性，也一定程度上打消了政府主動(dòng)參與小規(guī)模改造的積極性。

    3.3缺乏政策和專業(yè)引導(dǎo)

    在目前的政策體系下，以村民為建設(shè)主體的“城中村”小規(guī)模更新項(xiàng)目很難得到有關(guān)部門的正

式批準(zhǔn)；同時(shí)，由于缺乏專業(yè)人員的指導(dǎo)，往往在設(shè)計(jì)、施工、環(huán)境處理等方面存在不科學(xué)、不全面的弊端，容易受利益驅(qū)動(dòng)，形成各自為戰(zhàn)出現(xiàn)“死角”的結(jié)果，不利于形成高質(zhì)量的社區(qū)環(huán)境，也不利于“城中村”居民居住生活品質(zhì)的全面提高。

    3.4村民自身素質(zhì)問題

    出于各種原因，現(xiàn)階段“城中村”村民普遍文化水平不高，其自身素質(zhì)與小規(guī)模更新的要求存在著一定的差距。因此，如何充分調(diào)動(dòng)村民的積極性，有效引導(dǎo)并培育其參與“城中村”小規(guī)模更新，共同承擔(dān)“城中村”有機(jī)更新的責(zé)任，也是“城中村”改造不可回避的問題。

4.小規(guī)模更新模式的構(gòu)想

    小規(guī)模更新涉及城市更新與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展諸多方面的問題，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅僅從設(shè)計(jì)的角度去考慮是不夠的，還需要建立相應(yīng)的政策體系和豐富操作手段加以規(guī)范和完善。’

    4.1調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)居住宅的產(chǎn)權(quán)制度

    在我國(guó)，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)同時(shí)存在國(guó)有與集體兩種性質(zhì)的土地，“城中村”內(nèi)的宅基地基本屬于集體非農(nóng)建設(shè)用地。若通過(guò)制定相應(yīng)政策，改變整治改造后的住宅宅基地土地性質(zhì)，即依法轉(zhuǎn)為國(guó)有后劃撥，村民住宅可參照城市經(jīng)濟(jì)適用房政策辦理土地證和房屋所有權(quán)證，并可按相關(guān)規(guī)定補(bǔ)交土地出讓金等相關(guān)規(guī)稅規(guī)費(fèi)后按存量房的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行上市交易，這不僅將大大提高村民參與改造的積極性，還可一并解決許多矛盾與問題。

    4.2鼓勵(lì)拓寬小規(guī)模更新資金來(lái)源

    政府可以從制定政策鼓勵(lì)小規(guī)模更新的資金來(lái)源的多樣性著手，充分發(fā)揮社會(huì)和民間資本的力量。一是鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)(開發(fā)商等)，通過(guò)提供資金等方式，組成“城中村”小規(guī)模更新股份公司，以入股形式參與社區(qū)(經(jīng)濟(jì)合作社)的合作更新。二是各社區(qū)(經(jīng)濟(jì)合作社)根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)實(shí)力提供一定比例的資金。三是村民可拿出自身積蓄或通過(guò)申請(qǐng)抵押貸款等自籌一部分資金。四是財(cái)政部門撥專款，定向用于解決少量的更新資金。

    4.3建立小規(guī)模更新的服務(wù)組織

    可建立兩種服務(wù)組織。第一種是由政府引導(dǎo)，鼓勵(lì)村民、社區(qū)(經(jīng)濟(jì)合作社)以及外來(lái)投資者按股份制成立小型“城中村”小規(guī)模更新股份公司，各方按照持股比例分?jǐn)偣芾碣M(fèi)用，并掌握一定量的房屋產(chǎn)權(quán)。第二種是更新合作社非贏利組織，可在社區(qū)組織中分設(shè)，也可單設(shè)。其操作思路有：采用一人一票的民主組織形式；若有收益，則依據(jù)投入資本數(shù)量分享一定比例的利潤(rùn)；可以開展一些培訓(xùn)教育活動(dòng)，提高社員的自身素質(zhì)；合作社與政府進(jìn)行一些合作，享受政府提供的專款等。

    4.4加強(qiáng)小規(guī)模更新的規(guī)劃與管理

    首先，遵循“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的規(guī)劃編制過(guò)程，準(zhǔn)確反映現(xiàn)狀復(fù)雜性。其次，順應(yīng)城市肌理的規(guī)劃控制，不同層次不同對(duì)待方法，繼續(xù)保持以居住為主的地塊功能，周邊可設(shè)置適當(dāng)規(guī)模的主要服務(wù)于本區(qū)域的中小型商業(yè)和辦公用地，維持原有社會(huì)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)減少人口(鼓勵(lì)人口外遷)。再者，采取“小而靈活”的實(shí)施方式，提倡從村民實(shí)際需要出發(fā)，因地制宜地制定階段性實(shí)施方案，包容多種小尺度的改造方式和多樣化的改造內(nèi)容，調(diào)動(dòng)村民(或社會(huì)組織)參與改造的積極性。

    4.5完善公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)配套

    其一，繼續(xù)保持居住功能，適當(dāng)附加文化、旅游等要素，周邊設(shè)置適當(dāng)規(guī)模的主要服務(wù)于本區(qū)塊的公共服務(wù)設(shè)施(包括學(xué)校、衛(wèi)生院、幼兒園)、公益事業(yè)設(shè)施、中小型商業(yè)、辦公等用地。其二，抓好“四改”，即改路、改水、改廁、改灶，并建立“三清三有”的長(zhǎng)效管理機(jī)制，即清理垃圾、清理河塘、清理亂堆放、有一片成蔭綠地、有垃圾收集點(diǎn)、有污水處理簡(jiǎn)易設(shè)施。其三，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因地制宜、量力而行，采取比較經(jīng)濟(jì)的先進(jìn)手段，盡可能減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)原有環(huán)境的不必要破壞。

5.結(jié)  語(yǔ)

    “城中村”改造的小規(guī)模更新就是以小規(guī)模整治和漸進(jìn)的改造方式，對(duì)大規(guī)模“拆舊建新”這一“城中村”改造的主要模式進(jìn)行必要的補(bǔ)充和完善，它采取“政府引導(dǎo)、社區(qū)合作、村民參與”為基礎(chǔ)的更新機(jī)制，其優(yōu)點(diǎn)是很明顯的。

(本文來(lái)源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)  文徑網(wǎng)絡(luò)：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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