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摘要：隨著我國城市化進程的加快，城鄉二元結構矛盾日益突出，城鄉統籌發展和與之相適應的城鄉總體規劃逐漸受到學界重視，文章通過對城鄉總體規劃的理論進行分析，并結合實例闡述了城鄉總體規劃的概念、目的、基本特征及其應用的方法，試圖為城鄉總體規劃工作的發展和完善提供一定借鑒。...

淺議城鄉總體規劃的理論及其實踐應用

何熙 周波

(四川大學建筑與環境學院，四川成都610065)

    縱觀人類社會發展史，城鄉關系要經歷城鄉基本協調、城鄉獨立發展、城鄉一體化融合三個發展階段。目前在我國高速城市化的進程中，許多城市城鄉二元結構矛盾十分突出，出現了城鄉各自獨立發展、對立分割的局面。這一矛盾阻礙了社會的發展，引發了城市病和農村萎縮等諸多城鄉問題。人類要繼續向前發展，就需要統籌城鄉協調發展，使城鄉重新達到新的融合。傳統的城市總體規劃普遍存在著重城輕鄉的問題，仍然把目光局限在對城鎮的研究上，對農村地區的發展幾乎沒有涉及，難以適應城鄉統籌發展的需要。在此形式下，一種具有“統籌”思想的規劃悄然興起，我國并于2008年1月1日起正式將《中華人民共和國城市規劃法》變更為《中華人民共和國城鄉規劃法》。本文從城鄉總體規  劃的概念人手，并結合實例對其目的、特征及規劃理念和方法等問題進行了探討。

1、城鄉總體規劃的概念與目的

    1.1概念

    城鄉總體規劃是為了適應經濟快速發展的需要，將城鄉作為一個整體的地理單元，以城市總體規劃為基礎，結合經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃和其它專項規劃等，對規劃區域未來一段時間的經濟發展、城鄉建設、環境保護以及土地利用等進行空間資源配置布局和重點控制，并制定相應空間管制政策的綜合規劃。

1.2目的

    城鄉總體規劃的目的是把城市與鄉村作為一個整體的地理單元，從區域的角度謀劃城鄉發展，實現城市帶鄉村的發展之路，達到消除城鄉二元結構的目的；重新整合和配置空間資源，以達到集約、高效、永續利用空間資源的目的；加速生態建設，最終達到城市的發展與生態環境最佳平衡的目的。

2、城鄉總體規劃的基本特征

    2.1強調區域統籌協調

    城鄉總體規劃作為一種區域規劃，帶有濃厚的“新區域主義”色彩，具有綜合性、區域問性、開放性、包容性、合作性等特點。其在城市總體規劃中具體表現就是區域的空間協調戰略，即本區域的資源利用、產業發展、基礎設施建設、生態建設、環境保護等與周邊不同層次的區域主動進行協調，積極尋求合作與設施的共建共享，以期達到“雙贏”的目的。可見，城鄉總體規劃的空間資源配置，不僅要涉及城鎮建設，還要包括鄉村發展和生態環境保護以及與周邊地區的協調。

    2.2強調空間全覆蓋

    在我國，將城鄉作為一個整體進行規劃不僅是解決城鄉空間利用矛盾與沖突的途徑，同時也是城鄉經濟社會發展以及生態的內在需求。因此城鄉總體規劃要在充分認識鄉村地區的戰略重要性的基礎上，樹立“規劃空間全覆蓋”的規劃思想，將農村及重要的資源納入到規劃中，并對其進行重新認識與合理界定，實現規劃區域的空間全覆蓋。

    2.3強調規劃的綜合性

    目前，我國各類規劃之間的統籌協調與銜接還不夠，規劃功能單一。一些規劃之間甚至還存在著矛盾，這些問題必須集成到一個統一的綜合性規劃中才能夠得到解決。城鄉總體規劃具有較強的綜合性，它是以空間資源配置為主線，通過整合各類規劃來實現城鎮體系規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃及其它各類專項規劃之間的協調；通過空間管制在空間上落實國民經濟發展計劃及對重要資源的控制。

    2.4強調空間管制

    空間管制是規劃得以順利進行的重要保證，是規劃調控的主要手段，是城鄉總體規劃在政策層面的落實。城鄉總體規劃通過劃定各種用途的管制區域，并制定相應的空間使用要求，來為各級政府提供空間管理依據。

3、城鄉總體規劃的實踐應用

    3.1應用的方法

    3.1.1落實不同層次的區域協調

    區域協調是城鄉經濟社會發展的基礎，它有利于基礎設施的共建共享，有利于城鄉協調發展，有利于避免重復建設而造成的浪費，有利于避免產業同構而造成的對立。

    重慶市城鄉總體規劃在這個方面就做得比較到位，落實了市域內與市域外兩個層次的區域協調，即市域內三大區域的協調發展和與周邊省的協調發展兩個方面。市域內三大區域的協調發展主要是通過在空間上落實“一圈兩翼”的戰略思想得以實現的(圖1)。“一圈”即以重慶主城區為核心，以1小時通勤距離為半徑，涵蓋23個區縣的“一小時經濟圈”；“兩翼”即以萬州為中心的渝東北地區(庫區)和以黔江為中心的渝東南地區(山區)。規劃根據這三大區域的經濟發展水平和城鎮化發展階段的不同特征，制定不同的發展戰略使這三大區域分別發揮各自的優勢，取長補短，爭創特色，實現錯位發展。在與周邊省份的協調中，則堅持以大開放促大發展的原則，著力加強與周邊地區的合作。建立健全的區域合作機制，構建成渝經濟區，強化與貴昆經濟區、漢中經濟區、武漢城鎮群等區域合作。

    3.1.2擴大管制區域實現空間全覆蓋

    擴大管制區域，就可以對這個區域內的所有城市、鄉村及重要資源進行管制與調控，是實現空間全覆蓋的基礎。

    例如蕪湖市空間利用總體規劃就把視野從單個城市拓展到了全市域，加強了3317平方公里大蕪湖區域的整體研究，從區域全覆蓋的角度去配置空間資源。其規劃內容在包括城鎮等級、規模和職能體系的前提下，拓展到對區域農業空間、生態敏感空間的部署，成為對區域整體空間的全面安排(圖2)。這種方法不僅強調了市域整體空間的完整性，還注意了鄉村空間的完整性，有利于城鄉統籌發展。

    3.1.3結合產業規劃進行空間功能細分

    城市產業結構直接決定了城市的經濟功能，進而對城市空間結構產生影響。在重慶市城鄉總體規劃中，根據不同地區的自然條件、產業結構、發展動力等方面的差異將都市區劃分為中部、北部、南部、西部、東部五大片區，各片區主導產業突出，優勢明顯。中部片區以大力發展金融、商貿、現代物流以及都市區旅游等第三產業為主。北部片區以聚集高新技術、汽車等產業為主。南部片區以發展會展、商貿、都市旅游、科研教育為主。西部片區以教育科研、服務業、休閑旅游為主導產業。東部片區是都市區工業拓展的重點區域j這樣的分區思路有利于明確分區發展的類型和重點保護對象，形成區域內不同片區的差異化發展，以避免由于產業同構而形成的新的城鄉對立，同時強調了區域經濟的互補性。

  

    3.1.4打破部門、行政、城鄉分割

    目前我國現有的規劃體系中尚存在著許多問題難以解決。例如規劃種類繁多，規劃目標不同，并且管理權又分散在各個專業主管部門，彼此間難以銜接；相鄰行政區域之間容易產生規劃矛盾，且規劃不銜接、基礎設施不對接、功能不協調；城市編制城市規劃，農村編制村鎮規劃，城鄉難以協調發展。這些問題要從根本上得以解決就需要一個總的規劃來統籌和綜合。城鄉總體規劃的目標就是要打破行政區劃的界限和行政部門的分割，盡快實現“規劃一張圖，城鄉全覆蓋”。在這方面嘉興市域總體規劃做得比較成功，一是打破了部門分割，統籌各類規劃在市域空間上的關系；二是打破了行政分割，注重區域協調，重點解決各行政主體無法獨立解決的問題；三是打破了城鄉分割，注重城鄉統籌，促進城市設施和公共服務向農村延伸。

    3.1.5建立系統的區域空間管制體系

    空間管制是城鄉總體規劃得以全面落實的重要手段。如何實現有效的空間管制，在這一方面，源于美國城市“成長管理”理論為我們提供了有益的啟示。其思想核心就是把握城市開發的地點、時機和程度，在城市不該成長的地方堅決制止成長，在城市可以成長的地方控制開發的量和度，這兩個方面相輔相成。因此，實現有效的空間管制，就必需借鑒“成長理論”的思想，制定完善的空間管制體系和管制指標體系。在這方面海南省城鄉總體規劃就做了有益的嘗試。一是從省級城鄉管理的需要出發，制定了比較完善的空間管制體系。通過對空間要素的整合，建立分區、分類、分級的空間管制模式，對全省主要開發建設區域和重點資源的開發保護提出了具體的指導和控制要求。二是建立嚴格的管制指標體系，在規劃中，對全省主要區域都明確了“定性、定量、定點、定時”的要求。“定性”即是明確用地性質；“定量”即對區域內各類建設與非建設用地提出總量控制指標；“定點”即對區域內各類建設與非建設用地提出總體布局規劃指引；“定時”即對區域內建設與非建設用地的開發和保護時序進行總體安排。

    3.2現階段城鄉總體規劃中存在的不足

    3.2.1規劃難以普及

    盡管我國在城鄉總體規劃方面已經進行了一些理論與實踐的有益探索，形成了一些共識，但仍未形成系統的理論和方法體系。就全國而言，目前開展城鄉總體規劃的城市只是極少數，或是理解不夠全面，或是內容過于簡略，或是僅僅將現有的城鎮體系規劃等固有模式略加變化，距嚴格意義上的城鄉總體規劃概念尚有一定的差距。由此可見，我國對城鄉總體規劃的研究和普及工作任重而道遠。

    3.2.2對農村地區的研究不足

    城鄉總體規劃的視角雖然已開始從單純考慮城市轉向綜合考慮周邊的鄉村地區，但仍是將城市作為主導來思考的，依然具有重城輕鄉的傾向。在具體的工作中涉及鄉村部分的規劃內容大大弱于城市部分，較少體現對鄉村地區的專門研究和功能布局思考，僅是對村莊整合與撤并、基礎設施與社會服務設施方面進行原則性的規定與建議或是把鄉村地區簡單的劃分為農村居民點、生產空間和生態空間等。

    3.2.3宏觀指導性與可操作性難以兼顧

    在我國市域及其以上地域進行城鄉總體規劃，其規劃范圍遼闊，涉及的內容繁多，規劃難以將地域內部的空間利用與具體的建設活動全面深入到廣大的農村地區。在這個層面上的城鄉總體規劃更多的是涉及區域上的城鄉協調，它只能在宏觀層次上加強對城鄉的統籌與協調，規劃的可操作性較差。在鄉鎮及其以下的地域，規劃范圍較小，容易將具體的規劃落實下去，可操作性強，但卻缺少宏觀調控的能力。

    3.3改進措施建議

    3.3.1加強對城鄉總體規劃的研究

    借鑒國外城鄉總體規劃的先進理論，結合我國城鄉總體規劃的實踐經驗，全面開展城鄉總體規劃的研究工作，制定出一套能適應我國各地城鄉發展行之有效的方法，并加強其普及工作。

    3.3.2重視農村地區規劃研究

    樹立“空間全覆蓋”的思想，重新確定農村地區和非建設用地的界限，并加強對其的專項研究。在作規劃時重視農村地區的完整性，充分認識到農村地區不僅包括居住空間，同時包括農村地區的生產、旅游、設施等空間類型。

    3.3.3以縣域空間作為城鄉總體規劃的最佳空間單元

    我國的縣域，既是城鄉結合最為直接的一種地域空問，又是我國基層獨立的行政單元，其空間范圍一般數百至千余平方公里。可以全面考慮區域內的農村問題，規劃內容容易深入且兼顧宏觀指導性和可操作性，具備進行城鄉協調發展的基本地域條件。可見，將縣域作為我國城鄉總體規劃的空間單元既具有宏觀調控的作用，又便于落實具體的規劃內容，具有較強的可操作性。

4、結束語

    城鄉總體規劃是在城鄉統籌的宏觀政策背景下產生的，它與其它規劃的不同在于把鄉村及重要的資源都納入到整體規劃中，實現城市與農村的協調發展，建設與保護的協調發展。同時，它強調空間管制，確定了政府對重點發展區域的直接管理權。本文對我國部分城市所做的城鄉總體規劃做了一些初步探討，這些規劃目前正在實踐中，其規劃的理論和方法尚待通過實踐的檢驗和不斷的完善。

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（本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核）

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