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摘要：根據(jù)目前我國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理現(xiàn)狀和存在問題，探討政府投資項(xiàng)目的管理模式，對(duì)如何更好實(shí)施政府投資項(xiàng)目建設(shè)提出自己的看法。...

政府投資項(xiàng)目的管理新模式

薛經(jīng)秋

(福建省建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站350001)

1.政府投資項(xiàng)目的管理現(xiàn)狀和存在問題

    政府投資項(xiàng)目是我國(guó)改革開放中出現(xiàn)的新概念。國(guó)外一般叫“政府工程”(Government Project)或“公共工程”(Public Project)。目前我國(guó)每年的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資約為三萬億元，近年來隨著實(shí)施積極的財(cái)政政策、擴(kuò)大內(nèi)需等政策措施，政府投資數(shù)額急劇增加，每年政府投資項(xiàng)目約占10％，達(dá)3500億元左右。

政府投資工程分經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性兩大類。經(jīng)營(yíng)性政府投資工程如道路、橋梁、隧道、水廠等基礎(chǔ)性設(shè)施，非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程如政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄等公益性工程。國(guó)外對(duì)于經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)管有區(qū)別，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(主要包括大型的基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程)，由于在營(yíng)運(yùn)后有盈利保證，一般都完全按私人工程的方式操作；而對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目，一般采取政府直接管理的方式。 目前我國(guó)對(duì)不同投資主體的工程項(xiàng)目管理大多數(shù)仍套用同一模式，沒有實(shí)行分類管理，對(duì)政府投資項(xiàng)目管理不夠嚴(yán)格、規(guī)范，總的特點(diǎn)是“各自為政，多頭管理”。對(duì)項(xiàng)目的管理絕大部分是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部、籌建處、基建辦來實(shí)施項(xiàng)目工程管理，這些機(jī)構(gòu)一般屬臨時(shí)籌組，人員專業(yè)水平偏低，工作不夠規(guī)范，對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)控不力。而且由于項(xiàng)目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用者往往為了單位或個(gè)人的利益，擅自擴(kuò)大規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至利用職權(quán)貪污腐敗，擾亂了建設(shè)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

    由于國(guó)家和地方基本沒有針對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理制度，各地做法不一，體制和管理方式基本上各自為政，管理歸口單位也各不相同，如有的是建設(shè)行政主管部門，有的是計(jì)劃、水利、交通等部門。雖然許多政府部門都參與了項(xiàng)目的管理，但這些部門并沒有承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任。而且政府投資項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，又行使建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)，無法對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行有力的監(jiān)管，有關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府投資項(xiàng)目缺乏約束力。

2.政府投資項(xiàng)目管理模式的探討

    2.1政府投資項(xiàng)目的兩種管理模式

    政府投資項(xiàng)目管理模式所暴露出來的弊端已經(jīng)愈來愈引起相關(guān)部門的重視，2004年7月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確了“代建制”的概念：對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。為非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施指明了方向，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀趨勢(shì)。2005年7月12日，建設(shè)部、發(fā)改委等五部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展的若干意見》，規(guī)定對(duì)政府投資工程建設(shè)方式，改革的核心是建立權(quán)責(zé)明確、制約有效、專業(yè)化、社會(huì)化、市場(chǎng)化的建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式。由于政府投資項(xiàng)目可以分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性兩大類，性質(zhì)不盡相同，因此可實(shí)行不同的管理方式。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，由于有盈利保證，仍可實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，積極采取工程總承包或工程項(xiàng)目管理等方式組織項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)選擇具有項(xiàng)目管理能力的企業(yè)組織實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目質(zhì)量、安全、工期和投資，竣工驗(yàn)收后交給使用單位，即實(shí)行“代建制”。

    “代建制”中的“代”字，在法律上可理解為“代行”，而不是“代理”。“代理”是“代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人的名義實(shí)施民事法律行為，被代理人對(duì)代理人的代理行為承擔(dān)民事責(zé)任。”目前我國(guó)大量存在的政府投資管理公司或工程指揮部，與政府的關(guān)系在一定意義上是一種代理關(guān)系。這些公司或機(jī)構(gòu)代表政府管理工程，所產(chǎn)生的管理后果無論好壞均由政府承擔(dān)。而代建人與業(yè)主的關(guān)系是代行關(guān)系，簽訂代建委托合同時(shí)與業(yè)主是平等的合同主體。代建人受業(yè)主委托，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目可行性研究，組織項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工等招標(biāo)活動(dòng)，代辦項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審批及建設(shè)用地規(guī)劃許可、土地征收、房屋拆遷、消防等有關(guān)行政許可手續(xù)，對(duì)代建項(xiàng)目的工期、資金使用、工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)等全面負(fù)責(zé)。業(yè)主按委托合同要求，對(duì)代建人工作提供必要的配合并按時(shí)支付相應(yīng)報(bào)酬。代建人在代建過程中是以自己的名義從事工程項(xiàng)目管理服務(wù)，所發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)由自己負(fù)責(zé)。

    2.2“代建制”的組織和實(shí)施

    (1)組織實(shí)施程序。政府投資項(xiàng)目需要實(shí)行代建工作的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定通過招標(biāo)方式或通過委托方式選擇代建單位，并由使用單位的上級(jí)主管部門與代建單位簽訂項(xiàng)目代建合同，代建單位按照合同約定進(jìn)行項(xiàng)目前期、建設(shè)實(shí)施階段的代建工作，如組織開展項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)、負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算編制工作、依法組織項(xiàng)目施工、主要材料設(shè)備采購(gòu)等招標(biāo)活動(dòng)并簽訂合同、組織項(xiàng)目施工、協(xié)助監(jiān)理單位組織項(xiàng)目中間驗(yàn)收、負(fù)責(zé)代編項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)告等。項(xiàng)目實(shí)行全過程代建或者建設(shè)實(shí)施階段代建的，項(xiàng)目全部建成后，代建單位必須按國(guó)家有關(guān)規(guī)定和合同約定組織竣工驗(yàn)收，工程驗(yàn)收合格后，方可交付使用；工程保修期內(nèi)，由代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目維護(hù)。

    前期工作代理單位應(yīng)在工作結(jié)束后約定期限內(nèi)，向使用單位辦理移交手續(xù)。建設(shè)實(shí)施代建單位應(yīng)在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后一定期限內(nèi)按財(cái)政部門批準(zhǔn)的資產(chǎn)價(jià)值向使用單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。

    (2)資金管理方式。項(xiàng)目資金由代建單位管理，代建單位根據(jù)實(shí)際工作內(nèi)容和工程進(jìn)度，提出資金使用計(jì)劃。發(fā)展改革部門將資金計(jì)劃下達(dá)給代建單位，由財(cái)政部門直接撥付給代建單位使用并進(jìn)行監(jiān)督；自籌的非政府資金，由使用單位根據(jù)組織實(shí)施部門審定的年度投資計(jì)劃、年度基建支出預(yù)算和代建合同約定撥付給代建單位。

    發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等有關(guān)部門依據(jù)國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，對(duì)政府投資代建制項(xiàng)目進(jìn)行稽察、評(píng)審、審計(jì)和監(jiān)察。

    (3)獎(jiǎng)勵(lì)懲處措施。前期工作代理單位和建設(shè)實(shí)施代建單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、主要設(shè)備材料采購(gòu)招標(biāo)工作，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自邀請(qǐng)招標(biāo)或不招標(biāo)的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門依法進(jìn)行處罰，有關(guān)部門可暫停合同執(zhí)行或暫停資金撥付。

    前期工作代理單位未能恪盡職守，導(dǎo)致由于前期工作質(zhì)量缺陷而造成工程損失的，應(yīng)按照《前期工作委托合同》的約定，承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。同時(shí)，該前期工作代理單位在一定年限內(nèi)不得參與該地區(qū)政府投資項(xiàng)目前期工作。

    建設(shè)實(shí)施代建單位未能完全履行《項(xiàng)目代建合同》，擅自變更建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，致使工期延長(zhǎng)、投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額一律從建設(shè)實(shí)施代建單位的銀行履約保函中補(bǔ)償；履約保函金額不足的，相應(yīng)扣減項(xiàng)目代建管理費(fèi)；項(xiàng)目代建管理費(fèi)不足的，由建設(shè)實(shí)施代建單位用自有資金支付。

    在政府投資代建項(xiàng)目的稽察、評(píng)審、審計(jì)、監(jiān)察過程中，代建單位存在違紀(jì)違規(guī)行為，有關(guān)部門可中止有關(guān)合同的執(zhí)行。由此造成的損失由前期工作代理單位或建設(shè)實(shí)施代建單位賠償。

    項(xiàng)目建成竣工驗(yàn)收，并經(jīng)竣工財(cái)務(wù)決算審核批準(zhǔn)后，如決算投資比合同約定投資有節(jié)余，建設(shè)實(shí)施代建單位可獲一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)(如按節(jié)余資金的10％一30％)。

    2.3施行“代建制”的優(yōu)越性

    政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”，有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：

    (1)項(xiàng)目決策更加科學(xué)。由于實(shí)行“代建制”項(xiàng)目的前期工作委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)完成，可行性研究等工作的深度能達(dá)到規(guī)定的深度要求，并能滿足項(xiàng)目后續(xù)工作的需要，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實(shí)體現(xiàn)。

    (2)提高項(xiàng)目管理水平和效率。由于代建法人是專門從事工程建設(shè)的組織，有一支專業(yè)化的隊(duì)伍，具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，熟悉建設(shè)程序，能夠在項(xiàng)目管理中最大限度地發(fā)揮其主導(dǎo)作用，通過制訂有效的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，從而極大地提高項(xiàng)目管理水平和工作效率。

    (3)項(xiàng)目實(shí)施得到有效控制。“代建制”是以合同管理為核心的法制建設(shè)機(jī)制，在滿足項(xiàng)目功能的前提下，項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度在合同中一經(jīng)確定，便不得隨意更改，代建單位將盡力做好項(xiàng)目控制工作，以達(dá)到合同的目標(biāo)。而且由于代建機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，能夠更加有效控制建設(shè)工程的質(zhì)量安全，這也是代建制的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。

    (4)有利于遏制腐敗行為。“代建制”的實(shí)行避免了現(xiàn)行政府投資體制中的弊病，投資、建設(shè)、管理、使用各環(huán)節(jié)彼此分離，互相制約，代建單位在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，這些將有利于遏制政府投資項(xiàng)目中腐敗行為的產(chǎn)生。

    (5)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制得到充分發(fā)揮。“代建制”采用多道環(huán)節(jié)進(jìn)行招投標(biāo)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分。無論是參與投標(biāo)代建的單位，還是參與投標(biāo)勘察設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備材料供應(yīng)等單位，都會(huì)盡其所能，以合理的報(bào)價(jià)提供優(yōu)良服務(wù)，從而達(dá)到優(yōu)化項(xiàng)目的目標(biāo)。

    (6)有利于加強(qiáng)監(jiān)管。實(shí)行“代建制”，將極大地增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)各方的責(zé)任意識(shí)。通過職責(zé)分工和利益分隔，在項(xiàng)目建設(shè)各方之間形成互相監(jiān)督和制約的工作關(guān)系，有利于政府加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管。

    2.4施行“代建制”需要探討的問題

    (1)代建單位的法律地位問題

現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有明確代建單位法律地位和相應(yīng)責(zé)任，使代建單位的責(zé)、權(quán)、利難以到位。應(yīng)該盡快明確代建單位法律地位和相應(yīng)責(zé)任，如在《建筑法》修訂時(shí)增加代建單位的相關(guān)規(guī)定。

    (2)代建取費(fèi)問題

    目前我國(guó)大部分地區(qū)代建取費(fèi)，基本按照《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》第四項(xiàng)規(guī)定“代建管理費(fèi)標(biāo)底由同級(jí)財(cái)政部門比照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制”，將代建費(fèi)列入“建設(shè)單位管理費(fèi)”科目，其總額不超過現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)單位管理費(fèi)上限。代建收費(fèi)普遍偏低，影響代建工作質(zhì)量，阻礙代建制的發(fā)展。因此，代建制推行初期可對(duì)代建取費(fèi)采取適當(dāng)寬松政策，根據(jù)工程投資規(guī)模、技術(shù)難度和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)確定代建費(fèi)的下限，并根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)情況考慮對(duì)代建單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)(如項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，從項(xiàng)目節(jié)余資金中提取一定比例獎(jiǎng)給代建人)。

    (3)培養(yǎng)高水平代建單位問題

    推行“代建制”很重要的一點(diǎn)就是要有管理水平較高的代建企業(yè)作支撐。目前“代建制”工作仍處于起步和探索階段，代建企業(yè)總體水平還較低，無法滿足日益增多的政府投資項(xiàng)目建設(shè)的需要。要采取措施，培育一大批高水平的代建單位，并通過開放代建市場(chǎng)，制定規(guī)章制度，完善市場(chǎng)管理，加強(qiáng)政府監(jiān)督，吸引眾多高水平企業(yè)通過公平競(jìng)爭(zhēng)參與政府投資工程的代建工作，這是完善“代建制”的必然選擇。

    (4)代建工作的后評(píng)價(jià)問題

    對(duì)代建單位的工作績(jī)效、誠(chéng)信行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，將督促代建單位提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)深度，但目前這項(xiàng)工作處于滯后狀態(tài)。應(yīng)盡快建立代建工作的后評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)對(duì)代建單位的管理，以利于代建經(jīng)驗(yàn)的積累、代建工作的推廣和代建制的改進(jìn)、完善。

3.結(jié)語(yǔ)

    “代建制”是我國(guó)建設(shè)投資管理體制的一項(xiàng)重大改革，也是針對(duì)政府投資項(xiàng)目建立的一種建設(shè)管理模式。各地實(shí)行“代建制”的方式不盡相同，各具特色，而且“代建制”在理論上還有許多值得探討的地方。在加強(qiáng)理論分析的基礎(chǔ)上，通過實(shí)踐的進(jìn)一步探討嘗試，吸收各地施行“代建制”積累的經(jīng)驗(yàn)，“代建制”這一管理模式將不斷趨于完善。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，“代建制”并不僅僅局限于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，還可以涵蓋其他領(lǐng)域，相信通過不斷的探索和實(shí)踐，“代建制”將在建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮更重要的作用。

參考文獻(xiàn)

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(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)  文徑網(wǎng)絡(luò)：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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