遵循生態優先基本原則  尋求城市建設圖底關系

——關于推進城市非建設性用地的規劃與建設

譚  敏

(重慶大學建筑城規學院，重慶400045)

1.發展還是消亡——生態優先在城市建設中的緊迫性與必然性

    1.1城市發展面臨的生態危機

    從世界資源與環境的外部角度來看，全球總面積為510×108 hm²，其中包括89 x 108hm2的植被、農業、森林和草地。而世界人口正在呈幾何級數的增長，人類花了5800年把世界人口增加到(1820年工業革命初期的)10億，隨后的幾個l0億人口的增長則分別經過120年、30年、l5年和l2年。這意味著從工業革命開始的l820年，全球人均擁有8.9 hm²的生物性生產用地，而到2000年時只有l.8 hm²，且其中很大一部分土地貧瘠。人均生態性資源已隨著人口爆炸式增長急劇下降。與此同時，人類自身對于生態資源的掠奪式開采更加劇了全球性生態危機的產生。

    從我國城市發展的自身角度來看，隨著城市建設速度的加快，城市建設性用地迅速擴張，并由此引發了對外對內兩方面的諸多的問題。

    對外，由于城市化的進程加快，城市人口的迅速增長帶來了大量城市土地供給的需求，使得城市快速向外圍擴張。許多城市在向外擴張的過程中產生了一系列的問題：大量的基本農田、耕地被侵占，引發“三農”問題；城市外圍重要生態綠地、廊道被以經濟利益為導向的建設規劃肆意的圈占，導致城市的圈層式發展；在缺乏對外圍生態系統進行有效評價的情況下，城市盲目向外擴張，使得大量不可再生的生態資源遭到破環，違背可持續發展的城市建設思想。

    對內，隨著社會經濟的發展，城市內部地價迅速增長。在經濟利益的驅動下，由于缺乏有力的監管，城市內部原本就十分稀少的生態性用地受到蠶食，城市用地成塊狀粘連在一起，城市空間環境惡化，城市內部生態性用地服務功能遭到削弱的現象普遍存在。

    1.2城市建設中必須貫徹生態優先的指導思想

    在城市發展所面臨的上述內外背景下，將生態優先的指導思想貫徹到城市建設及土地利用上就顯得十分的重要和緊迫。

    在城市建設及城市土地利用中，生態優先就意味著在選擇城市發展用地的時候，不應當以經濟利益為主導向，而應以保障整個城市內外生態系統的平衡為基本依據，優先考慮城市生態性用地空間架構是否合理，嚴格控制城市內外敏感性的生態用地資源，以此為基礎選擇合適的城市建設性用地，從而達到保護城市生態性用地的目的。

    生態優先的指導思想對于合理的、科學的城市建設有著極為重要的作用。首先，它是可持續發展基本國策的必然選擇。城市內外的生態資源具有不可再生性，開發之后則很難逆轉，開發不當將會給未來城市發展造成難以估量的負面影響。因此應當慎重處理短期與長期利益之間的平衡問題。其次，它符合國家關于創建節約型社會的時代主題。現階段許多城市存在以經濟利益為導向的土地利用政策是一種典型的粗放型城建政策。從價值論的觀點來看，簡單的從經濟價值一個方面來判斷土地的開發與利用價值顯然有失偏頗。要想將有限的土地資源充分使用，使它的經濟效益、社會效益最大化，則必須充分地進行多方面的評價，生態因素應是其中具有決定性作用的的一個。另外，生態優先的指導思想對于解決當前越來越嚴重的城市生態問題有著緊迫的現實意義。造成城市生態問題的因素是多方面的，其中城市土地的不合理利用是一個重要方面。

    土地利用合理的方式必須能夠保證在城市內外形成一個有效的生態用地架構，其所提供的生態服務功能是維護城市生態系統平衡的自然物質基礎，它能夠有效吸收、消化、平衡人類活動帶來的生態破環影響，改善城市生態環境。因此，應該充分的研究和保護城市內外的生態用地，發揮其生態服務功能。

2.主景與背景——城市建設性用地與非建設性用地構筑的圖底關系

    圖底關系理論是一種逆向思維理論。圖是研究的重點，是設計的對象，底是圖的背景。圖與底是一個有機結合的整體，在一定的條件下圖與底可以互相轉換，此時研究的同一個對象會因所處的觀察角度不同而呈現出不同的特征。如果將整個城市規劃區內的土地利用作為一個研究的整體對象，純粹從自然與人工、生態與非生態的角度區分，則可以將它看作一個由城市建設性用地和非建設性用地結合而成的有機整體。非建設性用地對于建設性用地如同“背景與主景”的關系，背景雖然沒有主景起眼，卻包含著支撐與襯托的成分，主景提供城市居住、交通、生產的用地載體，背景提供生態支持。

    2.1建設性用地與非建設性用地概念的基本界定

    按照《土地管理法》和國土資源部頒布的《土地分類》的規定，建設性用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括商業、工礦、倉儲、公用設施、公共建筑、住宅、交通、水利設施、特殊用地等。從城市規劃的角度來看，也可以認為城鎮建設性用地是以人工無機建材覆蓋為主的空間，在土地使用類型上主要指城市用地分類標準中除G類(綠地)、E類(水域和其他用地)之外的用地類型。

    非建設性用地是相對于建設性用地而言，它包括城市內外的景觀保護區、生態敏感區、郊野公園、國家公園、綠化帶、鄉村發展用地、河道水網、農田果林、地下礦產分布區等用地。《深圳市城市總體規劃(1996∽2010)》曾在這方面做過探索，將全市非建設性用地劃分為農田保護用地、水源保護用地、組團隔離帶用地、旅游休閑用地、郊野游覽用地、自然生態用地和遠期發展備用地共7大類，以便對全市的非建設性用地進行管理。非建設性用地的共同特點是不屬于城市建設開發的范疇，但與城鎮建設性用地直接相關，因地質地貌或特殊生態價值而不可建或不宜建的生態敏感區，或對城鎮持續發展具有支撐性作用而必須保護和控制開發的地域，它是建立城市生態安全格局的物質基礎，對于城市可持續發展具有重要的意義。

    2.2城市建設性用地與非建設性用地之間的關系

    城市的擴張和市政基礎設施的建設是不可避免的。但必須同時認識到建設性用地與非建設性用地的關系決不是一個量的問題，更重要的是空間格局和兩大系統相協調的問題。

    非建設性用地在客觀上構成區分、連接和界定建設性用地的環境區，其空間形態、生態過程及內部生態環境品質深刻影響和制約著建設性用地的格局與環境質量。同時，城鎮建設性用地在時間上的動態變化亦對環境產生重大的影響。

    建設用地的使用與擴張是城市社會、經濟發展的物質載體，非建設性用地以其自身具有的生態功能給予建設用地生態支撐，維持城鎮功能正常的運轉。以非建設性用地為載體的城市生態環境支持系統，對于恢復和增加城市生物多樣性與景觀多樣性、減緩熱島效應、改善城市生態環境、建立城市生態安全體系和格局、提高城市的環境競爭力有著重要的作用。

3.現實的困境——反思傳統的規劃編制與管理思路

    在中國快速城市化的現階段過程中，傳統城市規劃的編制與管理面臨著越來越多新的問題與矛盾。生態惡化、土地失控及因其引發的一系列問題已經對中國城市的可持續發展造成了巨大的影響和威脅。

    3.1傳統規劃編制與管理未能適應城市開發與建設主體的轉變

    迄今為止，我國的城市規劃主流體系實際上是保留前蘇聯傳給我們的計劃經濟體制下形成的方法，其理論實質是國民經濟計劃的延續。也就是說，城市規劃是經濟計劃制定后，完成其在城市土地和空間上的落實。雖然在改革開放以后，有大量歐美的理念和理論傳人，但這些傳人理念和理論實際上并沒有實質性改變我們的規劃體系基礎架構。

    從20世紀80年代末開始，城市建設主體已經從政府和國家逐漸轉變為開發商。在住宅產業化和土地供給市場化的今天，政府對于城市建設控制的強度相對減弱了很多，在市場經濟的條件下，開發商成為了承擔城市開發與建設活動的主體。由于這種建設模式的轉變，城市用地的使用預期變得難以把握。傳統城市規劃編制確定建設性用地使用安排，盡管在規劃彈性方面做了很多有益的探索，但這種試圖控制市場的規劃思路往往在市場面前變得規劃失靈。

    究其原因，是我們的規劃編制思路沒有隨著經濟模式的轉變而轉變。既然市場經濟模式決定建設性用地使用比以往難以把握，那么，在努力規范城市建設的同時，政府應該將更多的關注點聚焦在相對單純的非建設性用地上。在保障城市開發建設活力的同時，給出城市建設性用地的“增長邊界”。在精確指導城市“怎么建”相對乏力的時候，給出城市建設“不能怎么建”的安全底線。

    3.2規劃“失控”與規劃“滯后”

    現有的城市規劃編制體系的主導思想是關注城市化進程、城鎮用地的擴張與發展。這與整個中國社會發展的時代主題是一致的，其本身思想是符合特定歷史階段的。對城市建設性用地的控制與管理，是現代城市規劃的主要任務之一。

    然而，在現實的規劃編制、城市建設與管理實施過程中，由于社會經濟變化與城市發展過程的復雜性，有許多因素是很難預測、甚至根本無法預測的。在長達5～20年的規劃期內，要使城市建設完全按照總體規劃既定的框架實施，基本上是不可能的。特別是在一些中、小規模的城市，城市總體規劃構想甚至基本城市結構都會因政策、外部經濟機遇、大型交通條件等因素的改變，而使規劃與現實發展大相徑庭甚至背道而馳。

    因此，我國的城市規劃實施過程總是在一個不斷調整、 不斷完善的動態過程中。在城市發展與經濟擴張的大背景下，城市建設性用地往往不斷突破原有規劃的用地規模與空間范圍，這基本上已成為中國大多數城市在規劃管理過程中所面臨的現實問題。其結果，從規劃編制者的角度看到的是城市規劃得不到有效的實施，出現所謂的“規劃失控”現象；而從規劃管理、建設主體、經濟管理部門和地  方領導的角度看到的則是城市規劃不能適應城市發展和經  濟建設的需要，是所謂的“規劃滯后”現象。

    其實，所謂“規劃失控”或“規劃滯后”是我們目前所面臨的特定經濟發展階段與傳統規劃編制方法共同作用下的必然產物。面對快速擴張的城市和幾乎無法預測城市人口，我們的城市規劃編制和管理必然是一個動態、調整  的過程。然而，大多數調整決策都是根據建設項目需要在短期內完成的，在突破建設性用地范圍的時候往往缺至對全局的考慮；而傳統總體規劃編制對規劃區內建設性用地以外的區域是否能使用、哪些用地能使用、怎么使用缺乏  深入的研究，導致在現實的規劃管理中大量的對這些非建設性用地的使用、調整基本還處在一個“量”的水平上。

    因此，在現實的情況下，如果不能做到科學協調布局  建設性用地與非建設性用地的關系，不能做到對城市具有重要生態意義的城市非建設性用地進行科學的保護，城市生態安全遭到危及，這才是真正意義上的“規劃失控”。

    3.3價值觀錯位與管理缺位

    由于目前還需要不斷完善的行政績效考核機制，以及其他方面的一些原因，使得政府決策層普遍存在“政績”意識。各級政府官員普遍熱衷于招商引資、追求GDP增長、財政收入和形象工程，圈占土地、以地生財是實現這些目標的基本手段之一。為了領導者任期內政策目標的實現，一再突破建設性用地范圍和指標，大量套現城市土地及侵占農田、耕地、林地的現象可以說成了一些城市公開的秘密。這種短視行為造成了大量閑置土地和城市無序擴展，對城市賴以生存的基本生態構架造成了難以彌補的損失。要根除這一現象固然需要很多方面共同努力，但規劃管理部門的約束無力及管理漏洞是顯而易見的。

    傳統的城市規劃在編制、管理、實施、監督的各個層面對于城市非建設性用地的研究不夠，控制乏力。一般說來，目前對于城市非建設性用地的控制部分主要體現在規劃的強制性內容上，但法定強制性內容所具有的剛性與目前規劃編制中關于非建設性用地部分的研究方式和研究力度并不匹配。目前對于規劃強制性內容的調整普遍采用統一的形式，規定了嚴格的調整程序。在具體的操作過程中，對于為數不少的強制性內容調整簡單地采用一種調整    程序，要么造成了規劃管理中的低效，要么導致很多情況下超越程序辦事、規劃失控。不對非建設性用地進行系統分類、分級處理，就不能實現對這類強制性內容的深層次管理。

4.圖底反轉——編制城市非建設性用地規劃，為對其強制性管理提供有效抓手

    在面對難以捕捉和預測的建設性用地規劃困境時，一方面應繼續科學、合理地加強建設性用地規劃研究；另一方面，更應該抓住相對單純的城市非建設性用地，積極開展城市非建設性用地規劃。

    4.1換位思考，以底為圖，體現生態優先的城市非建設性用地規劃

    “以底為圖”，將非建設性用地作為規劃的對象，對城市非建設性用地，如公園、林地、水體、農田、低建設強度的農村居民點等進行統一分析、研究，找出各要素之間的關聯性，構建非建設性用地生態網絡空間結構，并通過首先確定非建設性用地界限來提供建設用地的增長邊界，實現城市建設用地的“精明增長”。

    城市非建設性用地規劃與控制已經引起了一些國家和地區的注意并進行了相關研究。香港在1991年修訂的城市規劃條例中，對于非建設性用地就明確規定了其組成內容：景觀保護區、生態敏感區、郊野公園、綠化帶，鄉村發展用地、露天倉庫等。成都、杭州、無錫均已嘗試編制完成城市非建設性用地規劃工作，北京的限建區規劃也屬于謄似范疇的規劃研究。

    對于城市非建設性用地的研究在國內也已引起了一些學者的關注。俞孔堅教授所提出的“反規劃”理論指出了目前傳統規劃體系的弊病，并對“逆規劃程序”和“負的規劃成果”進行了探討；馮雨峰、陳瑋就“非城市建設性用地，強制性管理進行思考，提出了“非城市建設性用地，強制性管理的可能性和方法；張永剛與謝英挺分別以深圳市和廈門市為例對城市非建設性用地的管理和規劃控制進行了探討；邢忠等人在相關規劃實踐的基礎上對將城鎮非建設性用地規劃與控制進行了研究，并探討了將城鎮非建設性用地從強制性保護引向自覺維護的方法和可能性。對于城市非建設性用地進行規劃在國內的一些城市已經進入了實際操作階段。由黃光宇教授主持的《廣州番禺片區生態廊道控制性規劃》和《成都市非建設性用地規劃》作為專項規劃在城市非建設性用地規劃與控制方面做了有益的嘗試。

    4.2全扁統籌、系統設計，彌補傳統規劃編制對于非建設性用地研究的缺陷

    傳統的城市規劃中對于非建設性用地的整體規劃是缺位的，能夠與非建設性用地相對位的就是綠地系統規劃。但即使是這個已經“縮水”了的綠地系統規劃在目前快速城市化的現狀下仍存在著先天不足，需要通過非建設性用地規劃前置的方式將生態規劃的理念融合進來，實現生態  優先指導思想在城市規劃編制與管理中的貫徹與實施。首先，從價值觀上來看，傳統城市規劃理論提倡“人本主義，世界觀。這種以人為中心的價值觀在它忽視了人類對自然生態環境的依存關系，使人類的價值與社會經擠過程凌駕于自然之上，容易造成生態過程的破壞、生物多樣性的喪失、生態環境退化。非建設性用地規劃以生態規劃為理論基礎，通過人與環境的關系來理解城市的發展，尊重城市中自然生態要素自身的合理發展要求及發展規律，從而實現人類自身的可持續發展。

    其次，從編制的時序來看，傳統的城市綠地系統規劃作為法定總體規劃中的專項規劃往往容易淪為建設性用地規劃的補充，處在一種被動和滯后的地位。應當強調非建設性用地規劃獨立于法定建設性用地規劃進行編制。如果能夠將前置的非建設性用地規劃法定化，就能夠從規劃源頭上切實落實非建設性用地控制對建設性用地使用的指導性作用，避免建設性用地無序蔓延。

    最后，從規劃的方法和內容來看，由于受到建設性用地規劃主導作用的影響，同時為了滿足目前國家相關規范、規定及地方對于綠地指標的要求，除少數發達城市外，目前的大多數城市的綠地系統規劃對綠地系統“質”的關注遠遠不夠，而在各地規劃管理的過程中對綠地的管理很多時候還停留在“量”的控制上，注重綠地的“總量平衡”，忽視綠地系統的形態及其與建設性用地的關系研究。非建設性用地規劃為此提供了一個有利的平臺，它以非建設性用地之間的生態聯系為規劃基礎，以保障城市可持續發展為目標導向，通過對城市范圍內的非建設性用地進行規劃和梳理，建立起符合生態規律的城市非建設性用地架構，保證合理的城市建設性用地與非建設性用地結構關系，最大限度的發揮城市范圍內非建設性用地系統的整體生態功能，實現對城市綠地從“量”的關注到“質”的關注的轉變。

    4.3生態前置，科學保護，提供城市非建設性用地強制性管理的規劃基礎

    城市規劃的核心內容是土地資源的配置，土地資源配置必然涉及建設性用地與非建設性用地兩個方面。目前以建設性用地為導向的規劃編制使規劃管理的工作重點在城市建設性用地部分。在工業化、城市化進程非常迅速的背景下，規劃管理不夠全面、力度不夠。如果受單一經濟利益的驅動，非建設性用地向建設性用地的轉化就會失控，造成城市規劃管理的被動局面。

    從城市生態安全的角度來講，管理好了城市非建設性用地，就能避免建設性用地的無序發展，就能很大程度上解決建設性用地擴張的失控局面，就守住了城市用地合理發展的底線。

    科學、系統地進行非建設性用地規劃才能為非建設性用地的強制性管理提供可能的基礎。事實證明，由于傳統規劃編制方式中關于非建設性用地的部分上所存在的缺陷。顯然無法滿足快速城市化進程下對于城市非建設性用地的管理與控制。

    非建設性用地規劃可以通過明確城市非建設性用地的功能，對其進行生態功能區劃，根據各自的自然特征、功能特性，為城市規劃管理提供可選擇的生態建設和生態利用的思路和方法；通過明確不同類型非建設性用地控制的范圍、控制的模式和控制的方法，實現對于非建設性用地有針對性的管理，在保護的基礎上，使城市和自然共生共榮。

    從城市規劃強制管理的角度來看，利用城市非建設性用地規劃，對城市非建設性用地進行分級控制和分類保護相結合的導控，可以為規劃管理提供科學理性的理論支撐，能夠適應城市動態和彈性建設和發展，是實現對城市非建設性用地強制管理的有效基礎。

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(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)