構建我國住宅質量保證保險體系

張仕廉  馬亭  王鋒

 重慶大學，重慶400045

    住宅是數量最多、覆蓋面最廣的建筑產品，住宅的質量與群眾利益密切相關，受到社會各界廣泛關注。隨著市場經濟的不斷完善，商品住宅已成為我國居民獲得住房的主要形式。但是，在解決人民群眾住房問題的同時，住宅質量問題給消費者帶來了許多麻煩，成為全社會關注的焦點。構建與完善住宅質量保證保險體系，完善法律制度，從根本上解決住宅質量問題，有著重大的現實意義。

1、我國住宅質量保證現狀及原因分析

    1.1我國住宅質量現狀

    隨著住宅商品化進程的加快，居民對于住宅質量問題的意見和矛盾較為集中，住宅質量問題已成為全社會關注的焦點。墻皮脫落，屋頂、樓面、水管、衛生間漏水等現象，給生活帶來很多的不便，影響了居民的消費需求。更有甚者，房屋發生偏移倒塌，威脅人們的生命、財產安全，造成嚴重的社會后果。根據中消協2005年3月相關資料消費者對住房的投訴，主要呈現出六大特點：一是投訴的數量持續增長，平均每年增長20％；二是與其他類別的投訴相比，涉及金額較大；三是群體性的投訴比較多；四是投訴涉及領域非常寬廣，從樓盤廣告一直到采光、綠化配套、取暖環保等；五是投訴出現白熱化的現象，一些矛盾由于長期無法解決而被激化；六是解決率是所有投訴中最低的。另據中消協相關資料2]，2000年全國房地產投訴案件是2200件，2001年是2500件，增加13％．2002年上半年就達6727件，比2001年同期增加38％(以上均包括建材方面的投訴)。即使排除建材的因素，僅商品房投訴也是連續6年呈增長趨勢，住房質量問題已成為房地產問題糾紛中的老大難問題。

    1.2住宅質量保證現狀

    當前我國住宅質量保證機制如圖l所示，在政府監督下，項目業主和各參建單位之間是合同關系，住宅質量通過一系列法律法規和合同來保證。但是當前我國有關法律法規還存在一些缺陷，主要依靠行政手段來進行監督管理。在市場經濟日益完善的今天，以行政手段為主的管理體制，已不再適合當前的局勢。當住宅出現質量問題時，消費者只能向與其有直接法律關系的房地產開發商進行索賠，而開發商往往以種種借口來拖延甚至拒絕索賠，甚至有找不到開發商的狀況，從而導致住宅質量糾紛，損害了消費者利益。中消協作為一個為廣大消費者服務的部門，對于消費者的投訴往往采取向政府反應和通過大眾傳播媒介來揭露、批評的方式，其職能遠遠未能解決當前的問題。總之，當前的住宅質量保證機制暴露出種種問題，已不適應日益完善的房地產行業市場經濟的發展。

圖1我國當前的住宅質量保證體系

    1.3原因分析

    造成我國住宅質量保證機制問題的原因是多方面的，其主要原因如下：

    (1)我國當前的住宅質量保險制度不完善。當前我國對住宅質量的保險只有建安一切險，以及維修擔保制度。而建安一切險只是針對建設過程中存在的不可抗力等某些因素的投保，是開發商與參建單位之間的保險，沒有對質量內在缺陷進行投保；維修擔保制度雖然是針對住宅質量內在缺陷的，但它規定的是開發商與承建單位之間的責任。當出現住宅質量問題時，消費者只能找與其有直接法律關系的開發商進行索賠，而有些開發商往往尋找種種理由拖延或拒絕支付賠償，質量糾紛難以解決。

    (2)法律法規執行不力，責任不明確。《建筑法》、健筑工程質量管理條例》以及一些部門規章對住宅質量問題做出了法律規定，但這些法律法規執行不力，相應的責任規定欠缺。例如，《建筑法》第十六條規定：“建筑物在合理使用壽命期內，必須確保地基基礎工程和主體結構的質量。”但是法律并沒有明確承擔這項責任的主體，常被認為是施工單位的責任，致使開發商在出現住宅質量問題時推卸責任，消費者利益得不到保障。

    (3)開發商行為不規范。由于開發商自身知識、能力有限，在市場定位上可能失策；再者，出于經濟利益的考慮，有些開發商擅自改變設計或用途，不按法律規定辦事，泄露標底、與承包商串通現象普遍存在；并且利用虛假或爭議性很強的廣告來欺騙、蒙蔽廣大消費者。此外，地價偏高也是導致住宅環境質量問題的一個重要因素。

    (4)參建單位內部管理脫節。首先，我國勘察、設計、承包單位長期以來實行的是低價格、低利潤政策，市場惡性競爭，無限制地壓級、壓價導致了勘察設計的粗制濫造；其次，有些施工單位組織機構不健全，管理混亂，缺乏企業自身的質量監督和對勞務人員的教育培訓，質量保證措施得不到徹底實施，勞務層人員素質差，技術水平低，總公司對其的監督管理不能有效實施；再次，監理行業市場環境混亂，監理隊伍人才缺乏，難以適應市場規模和高智能技術服務工作的需要，無證上崗的現象普遍存在。

    (5)政府機構監管不到位，處罰力度不夠。政府職能部門對建筑項目審批管理把關不嚴，使得一些并不具備資格和實力的單位獲得房地產開發許可證；工商行政管理部門對房地產銷售過程中商家誤導消費者的行為監管不力，房地產銷售市場透明度不高。對于出現的住宅質量問題，消費者缺乏簡單明了的維權方式，政府有關執行部門對其處罰力度不夠，房地產投訴案件解決率低，變相縱容了開發商、勘察、設計單位、承包商、監理單位的違規行為。

    (6)住房本身的特殊性。住宅建設是一個系統工程，從勘察設計到竣工驗收，各個環節都存在著質量隱患。住宅質量具有綜合性、復雜性、隱蔽性、后驗性的特點，許多住宅質量問題只有通過長期使用才能慢慢顯露出來，其質量的認定較復雜。

2、構建與完善我國住宅質量保證保險體系

    住宅質量問題歸根結底就是利益問題。為保障消費者利益，針對當前存在的問題，結合國外住宅質量保證機制，建立了我國的住宅質量保證保險體系，如圖2所示：

    2.1住宅質量保險責任的界定

    住宅質量是一個廣義的概念，它不僅包括建設各階段的質量(即住宅的結構、安全、功能質量)，還包括住宅的生態質量及業主按國家規定或合同約定的質量標準履行職責和義務的程度。對于開發的建筑產品達不到規定的噪音控制、保溫、隔聲標準，利用虛假廣告夸大宣傳，延期交旁．改變設計或用途，面積不符，住房內環境污染嚴重等都可以歸結為住宅質量問題。

    住宅質量保險就是針對建設過程中存在的各種內在質量缺陷進行投保，因內在缺陷是由開發商及各相關主體未按規定標準履行自身職責而產生的，所以住宅質量保險的標的是質量責任，即建設單位及相關主體因建筑工程的質量與國家規范、標準、合同規定、廣告宣傳不相符合而應當承擔的法律后果。

圖2  住宅質量保證保險體系

    2.2住宅質量保險各主體職責分工

    (1)政府

    政府的職能主要是對各相關主體的行為進行監督管理，保證各主體按規范標準履行自己的責任、義務，保證住宅質量保險制度順利實施，對違反規定的行為給予行政上、經濟上的嚴懲，或者吊銷執照、降低資質。另外，還要加強對中介機構資質、職能的管理。

    (2)保險公司

    保險公司負責對住宅質量進行承保，當住宅出現質量問題時，消費者直接找保險公司進行索賠，經過質量檢驗中介機構鑒定認可后，履行其理賠責任，并且在國家法律制度的嚴格保障下，就承包商、監理等參與主體的責任進行追繳，如圖3所示。另外，保險公司作為一個贏利機構，也要為此承擔一定的風險。

圖3  保險關系圖

    (3)項目業主

    項目業主要投保兩類保險，一是針對建筑物投保財產險，對建筑物出現的內在質量缺陷負責；二是對其違規操作，如擅自更改設計、虛假廣告、面積不符、環境污染等問題投保責任險。在投保中，項目業主和保險公司約定，住房消費者持有保單，當出現住宅質量問題時，消費者將憑保單直接向保險公司索賠。

    (4)勘察、設計單位

    勘察、設計單位對因自身原因造成的勘察、設計質量低劣而導致的業主的損失承擔違約責任，并通過投保形式保證其責任的履行得到有效實施。

    (5)承包商

    承包商對其施工質量可能產生的質量缺陷，如屋頂、墻面滲漏、開裂等造成的損失承擔責任，并為其保修義務投保。

    (6)監理單位

    監理公司對其未盡監理義務，甚至與承包商串通，弄虛作假，導致工程質量低劣、損害項目業主利益的行為，應承擔相應的責任，并對這部分責任進行投保。

    (7)供貨商

    構配件、材料供應商可能和項目業主或承包商有著直接合同關系。根據合同種類的不同，供貨商承擔著不同的責任。若供貨商與項目業主或承包商是通過買賣合同確立的，供應商對其提供的材料、構配件質量所負責任不屬于本保險范圍，但當承包商或項目業主要求其投保時，供貨商應為其產品投保；若供貨商與項目業主是通過承攬合同確立法律關系的，則供貨商應負違約責任，供貨商應針對其責任進行投保。

    (8)中介機構

    中介機構包括中介質量檢驗機構和中介咨詢機構。中介質量檢驗機構應由國家成立專門組織、機構來認定、領導和監督，確保其中立地位。依據保險合同的約定并結合國際經驗，中介質量檢驗機構由各參與主體與保險公司共同認可、指定，并由保險公司委托對建設過程中的工程質量進行檢查，對出現的住宅質量問題做出鑒定，將鑒定報告如實交給保險公司、住房消費者等相關各方。而中介咨詢機構是向住房消費者服務的，消費者可向此機構進行有關住宅質量問題的咨詢。當兩個機構的觀點出現矛盾時，將由管理中介機構的部門組織專家做出裁定。

    (9)中國消費者協會

    中消協亦可作為消費者的一個咨詢服務機構，為消費者提供有關投訴方面的服務，并且通過向政府職能部門反應和大眾傳播媒介揭露、批評的方式，維護消費者利益。

    2.3住宅質量保險各主體相互關系

    通過圖2以及上述介紹可知，開發商、承包商、勘察、設計、監理、供貨商以及中介、保險公司之間不僅僅是合同關系，其實質為利益關系。在本體系中，存在著兩種質量責任關系，即開發商與消費者之間的責任關系和開發商與其他參建主體之間的責任關系，各個主體單位針對其責任進行投保，開發商針對建筑物投保財產險及責任險，各參建單位投保責任險。當住宅出現質量問題時，消費者直接找保險公司進行索賠，經過質量檢驗中介機構鑒定認可后，保險公司履行其責任，并且就承包商、監理等參與主體的責任進行追繳，從而避免了當前解決住宅質量問題中的各種糾紛。為確保保險公司切實履行其代償追償權利，國家法律制度應嚴格規定各主體權利義務，依據中介質檢機構的鑒定結果，各主體應按程序嚴格執行。此外，為避免同一項目涉及多個保險公司，可由法律規定有關保險公司遴選程序和要求，選擇一至兩家保險公司進行投保。

    本保險體系是在政府監督和誠信體系下，以經濟手段為主來解決住宅質量問題、提高我國房地產開發的誠信度及住宅產品質量的一套體系。國家有關部門或行業協會為各企業建立誠信檔案，針對其提供的住宅產品的質量優劣以及各自在建設市場上的行為，給予不同的誠信系數，并且國家質量檢驗中介機構對各類住宅產品進行質量標準認定，針對不同標準的住宅設定不同的保險系數。保險公司根據各單位誠信度以及在各標準住宅所承擔的責任確定保險費率。在具體的建筑工程當中，如果一方出了問題，不僅會有較大損失的可能，還會殃及其他各方，任何一方都不愿單獨承擔風險，因此都要求其他各方必須購買保險，否則就不能參與工程建設。如此一來，各單位的風險、利益、責任捆綁在一起，形成相互制約的關系，從而迫使各方必須承擔工程中的風險和責任。在具體的運作過程中，一方面，消費者傾向于購買誠信度高、信譽好的公司的住宅產品，企業沒有信譽、不買保險就賣不出住宅；另一方面，保險公司也不愿意將保險賣給管理水平低、誠信度差的企業，將風險過多的轉移到自己頭上，這就迫使各企業必須提高管理水平和誠信度，以防止由于買不到保險影響銷售而被淘汰出建設市場，有利于建立企業誠信體系和良好的建筑市場秩序，提高工程質量水平。

3、住宅質量保證保險體系運行保證措施

    3.1建立誠信體系

    住宅質量保險的推行是建立在誠信體系基礎之上的，而當前社會普遍存在誠信意識淡薄的現象，企業也疏于建立誠信體系，因而提高社會誠信意識，加強誠信體系建設成為當務之急。我們認為，政府應該通過立法建立健全以工程質量、企業行為為主要內容的信用評價體系，建立企業電子信息檔案，及時公布其信用狀況，從根本上約束和規范開發商及其他建設主體的市場行為，最終形成“沒有信用就沒有立足之地”的局面。

    3.2成立質量檢驗中介機構

    質量檢驗中介機構是我國住宅質量保險順利實施的一個必要條件，建立一批主管部門認可、消費者信得過、保險公司靠得住、能夠對工程質量進行獨立檢驗的質量檢驗中介機構，對利用經濟手段解決住宅質量問題，是一項重要舉措。同時，要根據我國具體國情，認真分析我國當前質量保證組織機構如施工圖審查機構、質量監督機構的特點，通過合理轉變職能方式使其成為符合要求的質量檢驗中介機構，將是一種十分有效的方法。

    3.3完善法律制度

    我國尚未建立一套完善的住宅質量法律體系，為保證住宅質量，應從住宅建設一開始就加以法律規范，針對各建設主體在工程建設中的行為明確其法律責任，為住宅質量保險的順利實施提供法律保障。

    3.4住宅質量標準認定

    建立并完善我國住宅質量標準認定制度，根據住宅在適用性、安全性、耐久性、環境性、經濟性等方面的差別，對其進行分類，并嚴格界定建設各方在其中所負有的責任，以便為保險制度的順利實施提供依據。目前我國已建立了A級住宅性能認定，但不具有普遍性，應逐步建立面向所有住宅的性能認定。

4、結論

    住宅質量保證保險體系將項目業主、承包商、供貨商、監理單位、勘察設計單位、保險公司、中介質檢機構、消費者、中介咨詢及服務機構等相關主體的利益有機聯系起來，利用經濟和法律手段解決住宅質量問題，符合我國房地產市場經濟的發展趨勢。而它的有效實施依賴于我國相關法律制度的完善與保障，以誠信體系為基礎，以公正、公平的質量檢驗中介機構、科學的住宅質量標準認定方法為條件。

    本文構建了我國住宅質量保證保險體系的基本框架，對成立質量檢驗中介機構的有效性及委托方式、保險公司運作模式、保險費率的厘定方法等，還有待于進一步的研究。

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(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：溫紅娟  劉紅娟  尹維維 編輯 文徑 審核)