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摘要：結(jié)合宏觀調(diào)控的新形勢(shì)，分析了當(dāng)前政府投資項(xiàng)目在融資和成本管理方面存在的問(wèn)題，提出了進(jìn)一步深化投融資體制改革，加大政府投資項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的成本管理，促使政府以有限的財(cái)力，切實(shí)地履行公共管理和公共服務(wù)職能。...

淺談宏觀調(diào)控新形勢(shì)下如何加快政府投資項(xiàng)目建設(shè)

劉洪

同濟(jì)大學(xué)土木工程學(xué)院，上海200092

    2007年以來(lái)，宏觀形勢(shì)發(fā)生了新的變化。投資需求膨脹不斷加大。在建和新上項(xiàng)目過(guò)多，投資擴(kuò)張意愿強(qiáng)烈；物價(jià)持續(xù)上漲：煤電油運(yùn)緊張，資源約束矛盾突出。面對(duì)投資不斷增加，流動(dòng)性過(guò)剩的宏觀形勢(shì)，中央及時(shí)采取積極的宏觀調(diào)控政策，一年內(nèi)先后l0次上調(diào)銀行準(zhǔn)備金率，6次上調(diào)銀行存貸款利率，執(zhí)行的貨幣政策也從適度從緊走向從緊，以此來(lái)防止過(guò)度投資和經(jīng)濟(jì)的大起大落。這為宏觀調(diào)控新敢下如何履行政府職能，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提出了新的更高的要求。

1、目前政府投資項(xiàng)目管理方面存在的問(wèn)題

    1.1政府投資項(xiàng)目投融資方面

    融資結(jié)構(gòu)失衡。由于財(cái)政擔(dān)當(dāng)著“投資風(fēng)險(xiǎn)最后負(fù)責(zé)人”的角色，造成直接融資渠道不暢，政府融資多依賴于間接融資．大眾化投資品種和投資渠道極少，融資結(jié)構(gòu)失衡。管理體制分散。地方政府融資時(shí)缺乏總量規(guī)劃、資金監(jiān)管系統(tǒng)及可行性論證，致使資金的使用效益低下。地方政府融資管理分散。融資決策主體、償還主體及投資失誤責(zé)任主體不明晰，出現(xiàn)問(wèn)題最終風(fēng)險(xiǎn)還是由政府最后埋單。

    融資成本偏高。由于商業(yè)銀行的貸款由于受期限要求以及嚴(yán)格的條件約束，造成貸款的成本較高；對(duì)于民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資金的投人，由于公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)和民營(yíng)企業(yè)資金實(shí)力的限制，短期內(nèi)難有大的作為。

    1.2在成本管理方面

    1.2.1在項(xiàng)目確定，準(zhǔn)備階段，科學(xué)決策不夠。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的比選，對(duì)美學(xué)、功能決策多，對(duì)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)決策少。超概(預(yù))算投資較為普遍。建設(shè)單位為爭(zhēng)取項(xiàng)目立項(xiàng)、少繳規(guī)費(fèi)，采取少報(bào)投資額，而在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中擅自提高裝飾標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)計(jì)過(guò)于保守。部分建設(shè)單位，將工程項(xiàng)目委托給資質(zhì)等級(jí)較低的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)，造成設(shè)計(jì)保守，增加工程項(xiàng)目的材料耗用量。招標(biāo)投標(biāo)不夠完善。施工企業(yè)之間互相出借法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書(shū)投標(biāo)的現(xiàn)象還比較普遍。合同管理和簽訂不夠規(guī)范。部分建設(shè)單位在合同簽訂前不認(rèn)真研究合同條款，給今后辦理竣工決算和結(jié)算留下隱患。

    1.2.2在項(xiàng)目施工階段。材料價(jià)格信息失靈。建設(shè)單位自供材料、指定材料比較普遍。工程造價(jià)不實(shí)。施工單位大多采用多計(jì)工程量、高套定額、重復(fù)編列子目、高算材料價(jià)格、中標(biāo)后再設(shè)法通過(guò)變更增加工程量及簽證索賠等手段來(lái)增加工程造價(jià)。現(xiàn)場(chǎng)簽證內(nèi)容失實(shí)。現(xiàn)場(chǎng)簽證資料不齊全，內(nèi)容表達(dá)不清楚，沒(méi)有具體的變更部位、變更原因、變更項(xiàng)目、變更數(shù)量、技術(shù)處理意見(jiàn)，少數(shù)簽證把不屬于簽證范疇的內(nèi)容列入簽證參與工程結(jié)算。

    1.2.3在項(xiàng)目結(jié)算階段。工程竣工初步驗(yàn)收合格后，未經(jīng)審計(jì)，同施工企業(yè)辦理工程財(cái)務(wù)決算，有的建設(shè)單位擅自委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)，造成政府資金和國(guó)有資產(chǎn)的流失。有的政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位擅自委托中介機(jī)構(gòu)審計(jì)，由于缺乏國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的監(jiān)督，致使工程竣工結(jié)算“水份”沒(méi)有擠干。

2、進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目管理的有關(guān)建議

    在穩(wěn)健的財(cái)政政策和從緊的貨幣政策的新形勢(shì)下，如何繼續(xù)發(fā)揮政府投資項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的推動(dòng)作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展?筆者以為，要從兩個(gè)方面進(jìn)行深入地研究和探索。一要做好“開(kāi)源”這篇文章。進(jìn)一步深化政府投融制體制改革，實(shí)施財(cái)政資金引導(dǎo)、稅收返還、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等激勵(lì)機(jī)制，降低民間資本準(zhǔn)人門檻。引導(dǎo)更多的社會(huì)資本進(jìn)入公共工程領(lǐng)域，彌補(bǔ)政府可用財(cái)力不足與政府投資項(xiàng)目不斷擴(kuò)大之間的矛盾。二要做好“節(jié)流”這篇文章。進(jìn)一步建立健全政府投資項(xiàng)目的決策管理機(jī)制，不斷加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)管理、造價(jià)管理的研究，壓縮項(xiàng)目建設(shè)成本。

    2.1進(jìn)一步深化政府投融資體制改革

    發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮政府的政策優(yōu)勢(shì)，吸引民間資本參與政府投資工程。逐步建立投資主體自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、政府宏觀調(diào)控有力的新型投融資體制。

    實(shí)行公共服務(wù)項(xiàng)目公示制。政府公益性投資項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象是全社會(huì)特別是普通民眾，因此，必須保持充分的信息披露，依靠廣大人民群眾的監(jiān)督提高政府投資效益。通過(guò)定期不定期向社會(huì)公示公共項(xiàng)目的有關(guān)信息，包括建設(shè)項(xiàng)目的投資規(guī)模、負(fù)債規(guī)模和成本、償債計(jì)劃、用工情況等等，并且舉行有關(guān)的聽(tīng)證會(huì)，以便社會(huì)各界判斷與監(jiān)督政府的投資的可行性。

    實(shí)行公共服務(wù)合同承包制。將政府部門提供的某些公共服務(wù)推向市場(chǎng)。向民營(yíng)企業(yè)招標(biāo)承包，中標(biāo)單位按中標(biāo)合同提供公共服務(wù)并收取報(bào)酬。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)按照政府的要求建設(shè)了醫(yī)院、學(xué)校、街道照明等公共設(shè)施后，政府可以根據(jù)合同要求分期支付租金和維護(hù)管理費(fèi)的形式，從而將財(cái)政支出由單年度全額支付轉(zhuǎn)換為將來(lái)多年度的平衡支付，進(jìn)一步分散投資風(fēng)險(xiǎn)。

    通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式吸引民間投資。在項(xiàng)目建成之前或之后，通過(guò)BOT(建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交)、BT(建設(shè)一移交)等方式向民問(wèn)資本轉(zhuǎn)讓全部或部分經(jīng)營(yíng)權(quán)，分解政府的投資經(jīng)營(yíng)的負(fù)擔(dān)。政府可以與項(xiàng)目法人簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并賦予一定期限內(nèi)排他性的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確雙方的責(zé)任及風(fēng)瞼分擔(dān)，將社會(huì)事業(yè)的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理的全部或部分業(yè)務(wù)委托給企業(yè)，通過(guò)向消費(fèi)者收費(fèi)來(lái)收回成本和追求一定回報(bào)。

    利用投資補(bǔ)助等方式支持民間投資。對(duì)于那些由政府定價(jià)收費(fèi)。但是收費(fèi)不足以回收投資和實(shí)現(xiàn)合理利潤(rùn)的，不足部分應(yīng)由政府部門提供補(bǔ)貼。如買際收益低于投資成本的醫(yī)院、學(xué)校、文化事業(yè)單位與社會(huì)福利部門，政府可以按花錢買服務(wù)的形式。確保投資單位有合理回報(bào)，或以財(cái)政撥補(bǔ)和社會(huì)公眾合理承擔(dān)相結(jié)合的原則，給項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)單位貼補(bǔ)一定經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，也可以在建設(shè)期內(nèi)一次性補(bǔ)貼投資費(fèi)用，從而使得社會(huì)力量能夠借助于政府補(bǔ)貼使投資收益至少達(dá)刊盈虧平衡點(diǎn)。

    通過(guò)貼息貸款支持民問(wèn)投資。對(duì)于投資回收期長(zhǎng)、規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施的融資，政策性貸款可長(zhǎng)期穩(wěn)定地提供資金支持。對(duì)于承擔(dān)公共負(fù)擔(dān)、社會(huì)效益好的基礎(chǔ)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，一般商業(yè)性貸款的成本往往難以承受。通過(guò)政府貼息等方式形成的政策性貸款就可以彌補(bǔ)這方面的缺陷。

    2.2加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目成本控制

    2.2.1加強(qiáng)決策階段成本控制

    建立和完善群眾參與、專家咨詢和集體決策相結(jié)合的決策機(jī)制和制度，健全決策規(guī)則，規(guī)范決策程序，強(qiáng)億決策責(zé)任，減少?zèng)Q策失誤，防止濫用權(quán)力滋生腐敗。對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目、大型項(xiàng)目等宜采用專家型決策模式；社會(huì)公眾比較熟悉，與人民群眾息息相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，可將決策權(quán)交給社會(huì)公眾，采用公眾型決策模式；對(duì)與公眾利益關(guān)系不大、直接關(guān)系到政府部門利益的建設(shè)項(xiàng)目，可由政府自主決策；對(duì)專業(yè)性強(qiáng)、自主論證成本比較高的特殊項(xiàng)目，可引人市場(chǎng)機(jī)制，采用商業(yè)中介型決策模式；對(duì)政府不進(jìn)行直接經(jīng)營(yíng)，而只負(fù)責(zé)核準(zhǔn)的盈利性項(xiàng)目，特別是政府投資項(xiàng)目棱準(zhǔn)目錄規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目。可采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)型決策模式。

    2.2.2加強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段成本控制

    推行設(shè)計(jì)招標(biāo)。積極推行建筑方案與經(jīng)濟(jì)方案相結(jié)合的設(shè)計(jì)招標(biāo)方法，盡量將工程主體及配套建設(shè)放在一起進(jìn)行招標(biāo)，采用多家競(jìng)標(biāo)，組織有關(guān)專家綜合評(píng)比，擇優(yōu)選出設(shè)計(jì)單位。推行限額設(shè)計(jì)。按批準(zhǔn)的投資估算控制初步設(shè)計(jì)，按批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)總概算控制施工圖設(shè)計(jì)。將上一階最設(shè)計(jì)審定的投資額和工程量先行分解到各專業(yè)，然后再分解到各單位工程和分部工程，各專業(yè)在保證使用功能的前提下，按照分配的投資限額控制設(shè)計(jì)。

    2.2.3加強(qiáng)招投標(biāo)階段成本控制

    嚴(yán)格禁止在投資項(xiàng)目招標(biāo)中肢解工程規(guī)避招標(biāo)、控制信息限制投標(biāo)、設(shè)置障礙排斥他人、假借資質(zhì)參與競(jìng)爭(zhēng)、暗中勾結(jié)泄露標(biāo)底、簽訂合同偷粱換柱、轉(zhuǎn)包和違法分包、違規(guī)變更設(shè)計(jì)等問(wèn)題，推動(dòng)招投標(biāo)活動(dòng)規(guī)范運(yùn)作。

    2.2.4加強(qiáng)合同管理階段成本控制

    合同文本選擇階段。對(duì)于建設(shè)規(guī)模不大、技術(shù)不太復(fù)雜、工期較短、施工圖完備的工程，總價(jià)應(yīng)一次包死。技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)規(guī)模大、跨年度的工程，合同管理中宜采用國(guó)際通用的FIDIC合同文件或建設(shè)行業(yè)主管部門制定的合同范本，明確控制工程造價(jià)的具體條款，規(guī)范簽訂合同各方的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)。加強(qiáng)對(duì)材料市場(chǎng)及施工工藝價(jià)格的調(diào)查與研究，建立價(jià)格信息網(wǎng)絡(luò)，保持信息渠道的暢通，及時(shí)準(zhǔn)確地把握不同地區(qū)及不同規(guī)格的材料、半成品的價(jià)格信息，保證可隨時(shí)隨地地調(diào)用及監(jiān)督，做到資源共享。

    2.2.5加強(qiáng)施工階段成本控制

    嚴(yán)把簽證關(guān)，及時(shí)組織現(xiàn)場(chǎng)集中簽證，防止無(wú)中生有或以少報(bào)多；細(xì)審計(jì)量支付文件，應(yīng)如實(shí)描述和計(jì)算尺寸、部位和數(shù)量：準(zhǔn)確套用工程定額或工程量清單，少留活口，以防結(jié)算時(shí)模糊不清。所有工程量簽證必須在質(zhì)量驗(yàn)收合格后由業(yè)主、咨詢、監(jiān)理、施工、設(shè)計(jì)、勘察等有關(guān)人員實(shí)地量測(cè)后現(xiàn)場(chǎng)集中簽證，任何人不得補(bǔ)簽、不得無(wú)故拒簽，同時(shí)規(guī)定必須是實(shí)際完成且驗(yàn)收、簽證資料齊全的項(xiàng)目才能得到計(jì)量和支付。嚴(yán)格控制工程變更，對(duì)需增加投資的變更，必須充分論證變更的必要性并認(rèn)真做好造價(jià)分析。工程變更均由監(jiān)理、咨詢初審變更意向并估算造價(jià)后報(bào)業(yè)主，再由業(yè)主召集財(cái)政、財(cái)務(wù)總監(jiān)、審計(jì)、監(jiān)察等部門會(huì)議研究決定。最后由設(shè)計(jì)單位按會(huì)議紀(jì)要進(jìn)行變更設(shè)計(jì)，監(jiān)理工程師根據(jù)設(shè)計(jì)圖簽發(fā)變更指令后，按工程合同的要求實(shí)施并驗(yàn)收、計(jì)量。

    2.2.6加強(qiáng)竣工結(jié)算階段成本控制

    嚴(yán)格按竣工圖紙及有效的設(shè)計(jì)變更，有效的現(xiàn)場(chǎng)簽證進(jìn)行工程結(jié)算，凡未有業(yè)主、設(shè)計(jì)、代建、監(jiān)理單位蓋章簽認(rèn)的設(shè)計(jì)變更通知單不列入結(jié)算范圍，段有業(yè)主、代建、監(jiān)理簽認(rèn)的現(xiàn)場(chǎng)簽證單不能列入結(jié)算范圍，不能人為地進(jìn)行結(jié)算，避免“少結(jié)”或“多結(jié)”。核對(duì)工程施工合同，嚴(yán)格執(zhí)行施工合同約定的計(jì)價(jià)原則及計(jì)費(fèi)方法，若發(fā)生工程項(xiàng)目清單漏項(xiàng)，應(yīng)提請(qǐng)業(yè)主審查同意并簽證。對(duì)黥蔽工程驗(yàn)收記錄必須兩人以上簽證，手續(xù)完整，原始資料齊全，工程量與竣工圖一致的方可列入結(jié)算范圍。

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(本文來(lái)源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)  文徑網(wǎng)絡(luò)：溫紅娟  劉紅娟  尹維維 編輯 文徑 審核)

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