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摘要：在探討我國建設(shè)工程招投標(biāo)制度發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，分析了我國建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)市場的現(xiàn)狀，指出了目前我 國招投標(biāo)制度存在的問題，并提出了相應(yīng)的的建議。...

完善我國建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度的探討

譚偉 張星

東南大學(xué)土木木工程學(xué)院，江蘇南京210096

    建設(shè)工程的招標(biāo)投標(biāo)作為市場經(jīng)濟(jì)中的一種競爭方式，對促進(jìn)資源有效配置，建立有序競爭具有重要意義，我國實(shí)施建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度始于20世紀(jì)80年代初，經(jīng)過20多年的發(fā)展，取得了一定的成績，對于刨造公平競爭的市場環(huán)境，提高公共采購效益和質(zhì)量，維護(hù)國家和社會公共利益，遏制工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗案件高發(fā)勢頭發(fā)揮著重要的作用。

1、我國建設(shè)工程招投標(biāo)制度發(fā)展軌跡

    1.1第一階段：招標(biāo)投標(biāo)制度初步建立階段

    20世紀(jì)80年代，我國招標(biāo)投標(biāo)經(jīng)歷了試行一推廣一興起的發(fā)展過程，招標(biāo)投標(biāo)主要側(cè)重在宣傳和實(shí)踐，還處于社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的一種探索。

    在此階段，有關(guān)招投標(biāo)方面的法規(guī)建設(shè)開始起步，l984年國務(wù)院頒布暫行規(guī)定，提出改變行政手段分配建設(shè)任務(wù)，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)，大力推行工程招標(biāo)承包制，同時(shí)原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了建筑安裝工程施工和設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)的試行辦法，根據(jù)這些規(guī)定，各地也相繼制定了適合本地區(qū)的招標(biāo)管理辦法。開始探索我國的招標(biāo)投標(biāo)管理和操作程序。招標(biāo)方式基本以議標(biāo)為主，在納入招標(biāo)管理項(xiàng)目當(dāng)中約90％是采用議標(biāo)方式發(fā)包的，工程交易活動比較分散，沒有固定場所，這種招標(biāo)方式很大程度上違背了招標(biāo)投標(biāo)的宗旨，不能充分體現(xiàn)競爭機(jī)制。招標(biāo)投標(biāo)很大程度上還流于形式，招標(biāo)的公正性得不到有效監(jiān)督，工程大多形成私下交易，暗箱操作，缺乏公開公平競爭。

    1.2第二階段：招標(biāo)投標(biāo)制度規(guī)范發(fā)展階段

    20世紀(jì)90年代初期到中后期，全國各地普遺加強(qiáng)對招標(biāo)投標(biāo)的管理和規(guī)范工作，也相繼出臺一系列法規(guī)和規(guī)章，招標(biāo)方式已經(jīng)從以議標(biāo)為主轉(zhuǎn)變到以邀請招標(biāo)為主，這一階段是我國招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展史上最重要的階段，招標(biāo)授標(biāo)制度得到了長足的發(fā)展，全國的招標(biāo)投標(biāo)管理體系基奉形成，為完善我國的招標(biāo)投標(biāo)制度打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

    此階段，招標(biāo)投標(biāo)法制建設(shè)步入正軌，從l992年建設(shè)部第23號令的發(fā)布到l998年正式施行《建筑法》，從部分省的<建筑市場管理?xiàng)l例)和《工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例》到各市制定的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的政府令，都對全面規(guī)范建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)行為和制度起到極大的推動作用，特別是有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)程序的管理細(xì)則也陸續(xù)出臺，為招標(biāo)投標(biāo)在公開、公平、公正的原則下順利開展提供了有力保障。1995年交易中心的陸續(xù)建立，把管理和服務(wù)有效的結(jié)合起來，工程交易活動由無形轉(zhuǎn)為有形，隱蔽轉(zhuǎn)為公開，有效遏制了工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗行為。

    1.3第三階段：招標(biāo)投標(biāo)制度不斷完善

    隨著建設(shè)工程交易中心的有序運(yùn)行和健康發(fā)展，全國各地開始推行建設(shè)工程項(xiàng)目的公開招標(biāo)。《招標(biāo)投標(biāo)法》根據(jù)我國投資主體的特點(diǎn)已明確規(guī)定我國的招標(biāo)方式不再包括議標(biāo)方式。這是個(gè)重大的轉(zhuǎn)變，它標(biāo)志著我國的招標(biāo)投標(biāo)的發(fā)展進(jìn)入了全新的歷史階段。

    此階段招標(biāo)投標(biāo)法律，塊規(guī)和規(guī)章童不斷完善和細(xì)化，招標(biāo)程序不斷規(guī)范，必須招標(biāo)和必須公開招標(biāo)范圍得到了明確，招標(biāo)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大和延伸，工程招標(biāo)已從單一的土建安裝延伸到道橋、裝潢、建筑設(shè)備和工程監(jiān)理等。公開招標(biāo)的全面實(shí)施在節(jié)約國有資金，保障國有資金有效使用以及從源頭防止腐敗滋生。都起到了積極作用。

2、我國建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度存在的問題

    2.1招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)督管理部門不統(tǒng)一，處于多頭管理狀態(tài)

    由于工程建設(shè)項(xiàng)目的特殊性，《招標(biāo)投標(biāo)法》中并沒有像其它相關(guān)法律一樣，以法律的形式明確招標(biāo)投標(biāo)的統(tǒng)一行政主管部門。《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法行為。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督職責(zé)分工意見的通知》規(guī)定對招標(biāo)投標(biāo)過程中泄露保密資料、泄露標(biāo)底、串通招標(biāo)、串通投標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，按現(xiàn)行的職責(zé)分工，分別由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)并受理投訴人和其他利害關(guān)系人的投訴。根據(jù)這一原則，有關(guān)行政主管部門分別被賦予對本系統(tǒng)、本行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理的職責(zé)。

    從以上相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定可以看出。全國沒有法定的完全統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，因而插手建設(shè)工程管理的主管部門很多。如建設(shè)部、交通部、鐵道部、水利部等幾乎所有承擔(dān)了工程建設(shè)管理職能的行政部門都設(shè)立了自己的工程招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)。各有關(guān)部門所屬的招標(biāo)投標(biāo)機(jī)構(gòu)在翻定本系統(tǒng)的具體辦法時(shí)結(jié)合自己的特點(diǎn)和利益，各有側(cè)重，無法形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這樣存在政出多門，特別是一些交叉或多重性的工程。在招標(biāo)投標(biāo)的具體操作時(shí)，無所適從。

    2.2地方保護(hù)主義和行業(yè)準(zhǔn)人限制普遍存在

    《招標(biāo)投標(biāo)法》第6條對地方保護(hù)主義和行業(yè)準(zhǔn)入限制做了禁止性規(guī)定，但是實(shí)際卻有很多采取地方保護(hù)主義和行業(yè)準(zhǔn)入限制的舉動，主要表現(xiàn)在：通過投標(biāo)許可證和不合理的資質(zhì)要求及收費(fèi)等辦法，給外地、外行業(yè)投標(biāo)人進(jìn)人本地和本行業(yè)建設(shè)市場設(shè)置障礙；通過在評標(biāo)辦法中預(yù)設(shè)有利于本地、本行業(yè)企業(yè)的條款及給予本地、本行業(yè)企業(yè)放寬資質(zhì)要求、不合理加分等方式，實(shí)施地方和行業(yè)保護(hù)；地方工程公開招標(biāo)的范圍比較小，大部分是邀請招標(biāo)及議標(biāo)形式，還有地方上的一些工程名義上是公開招標(biāo)，而招標(biāo)公告僅僅在地方的小報(bào)上發(fā)布，招標(biāo)范圍僅限于本地區(qū)，將外部的潛在投標(biāo)人拒之門外，實(shí)質(zhì)上是屬于邀請招標(biāo)。

    2.3招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。其執(zhí)業(yè)缺乏誠實(shí)信用

    招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織。按照相應(yīng)法律、法規(guī)的規(guī)定，其與行政機(jī)關(guān)沒有任何隸屬關(guān)系和其他利益關(guān)系，也就是說既不隸屬于工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督部門，也不受控于委托方，而是獨(dú)立的第三方。而在現(xiàn)實(shí)情況中，一些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)直接隸屬于某一行政機(jī)關(guān)。在與其他招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)競爭的同時(shí)，還行使行業(yè)管理者的職能，為其他代理機(jī)構(gòu)確定行為規(guī)范；有的系統(tǒng)下設(shè)了招投標(biāo)辦公室，作為自收自支的事業(yè)單位，一方面行使管理職能，另一方面又代替業(yè)主從事具體招投標(biāo)事務(wù)，根本違背了市場經(jīng)濟(jì)條件下“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”的基本原則。

    招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的誠實(shí)信用與招標(biāo)代理的獨(dú)立性是聯(lián)系在一起的。招標(biāo)人與委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的配合應(yīng)該是建立在充分信任的基礎(chǔ)上。但目前相當(dāng)一部分招標(biāo)人要求招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)將一些不符合法律、法規(guī)的條款編人招標(biāo)文件，為招標(biāo)人的意中人提供種種便利；也有個(gè)別招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，為排斥對自己不利的投標(biāo)人，暗中設(shè)置了不合理的條款和陷阱，讓投標(biāo)人就范或?yàn)橐庵型稑?biāo)人人圍、中標(biāo)提供違規(guī)操作：個(gè)別代理機(jī)構(gòu)私自變換或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；還有的在招標(biāo)資料費(fèi)上做文章，一份投標(biāo)資格預(yù)審文件能要價(jià)一兩千元，嚴(yán)重缺乏職業(yè)操守，在利益的驅(qū)使下，不遵循法律，不嚴(yán)格依法辦事，更不能提供廉潔、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

    2.4串通投標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重

    競爭過程具有公開、公正、公平和擇優(yōu)的特征，招標(biāo)是一種較規(guī)范的公開、公平競爭手段，具有非歧視性的特點(diǎn)，招標(biāo)公正性和擇優(yōu)性是招標(biāo)成功的基石。競標(biāo)主要是通過市場主體的競爭形成一個(gè)均衡價(jià)格，不言而喻，串通投標(biāo)是破壞競爭有效性的最大障礙。雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條對串標(biāo)行為做了懲罰性的規(guī)定。但是在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，串標(biāo)的行為還是層出不窮。在我國的招標(biāo)活動中，串標(biāo)行為可分為投標(biāo)人與招標(biāo)人之間的串標(biāo)和投標(biāo)人之間的串標(biāo)兩種。投標(biāo)人與招標(biāo)人之間的串標(biāo)行為主要包括：招標(biāo)人在開標(biāo)前開啟招標(biāo)文件，并將投標(biāo)情況告知有關(guān)投標(biāo)人，或者協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件，更改報(bào)價(jià)；招標(biāo)人向投標(biāo)人泄露標(biāo)底；招標(biāo)人與投標(biāo)人商定，投標(biāo)時(shí)壓低或抬高標(biāo)價(jià)，中標(biāo)后再給投標(biāo)人或招標(biāo)人額外補(bǔ)償；招標(biāo)人預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人；其他申通投標(biāo)行為。投標(biāo)人之間的串標(biāo)行為包括：投標(biāo)人之間相互約定抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)；投標(biāo)人之間相互約定，在投標(biāo)中分別以高、中、低價(jià)位報(bào)價(jià)；投標(biāo)人之間先進(jìn)行內(nèi)部競價(jià)，內(nèi)定中標(biāo)人，然后再參加投標(biāo)；投標(biāo)人之間其他串通投標(biāo)報(bào)價(jià)的行為。

3、完善我國的招標(biāo)投標(biāo)制度、規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)市場的思考和建議

    3.1建立統(tǒng)一招投標(biāo)平臺，實(shí)行相對集中的招投標(biāo)行政監(jiān)督權(quán)

    相對集中招投標(biāo)行政監(jiān)督權(quán)就是將目前分散在多個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的招投標(biāo)執(zhí)法監(jiān)督職能，集中歸并到一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使。比如在履行招投標(biāo)行政監(jiān)督職能上，就可以考慮由一個(gè)部門(如招投標(biāo)中心)集中行使，避免政出事門，以建立一個(gè)符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的強(qiáng)有力的招投標(biāo)行政監(jiān)督體制。相對集中招投標(biāo)行政監(jiān)督權(quán)是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容。是推進(jìn)招投標(biāo)統(tǒng)一平臺建設(shè)，完善招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，也是解決招投標(biāo)“同體監(jiān)督”難題，在招投標(biāo)領(lǐng)域有效預(yù)防和懲治腐敗，建立公平公正、競爭有序的招投標(biāo)市場秩序的有力舉措。

    浙江省在規(guī)范招投標(biāo)市場管理過程中摸索出的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)。目前該省所有地級市和絕大部分市(縣)均建立了統(tǒng)一招投標(biāo)平臺。按照“機(jī)構(gòu)分立，職能分離，人員分開，管辦分離”的原則，把建設(shè)工程、政府采購、土地和產(chǎn)權(quán)四大交易機(jī)構(gòu)從原主管部門剝離，組建招投標(biāo)中心作為統(tǒng)一的交易和服務(wù)平臺。由招投標(biāo)中心統(tǒng)一集中行使招投標(biāo)行政監(jiān)督職能，徹底解決了一些行業(yè)主管部門和職能部門即當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”的難題。

    3.2強(qiáng)化規(guī)則以防止軟約束現(xiàn)象出現(xiàn)

    從制度約束層面來看，分為正式約束和非正式約束。由于國家制定了《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施辦法和相關(guān)規(guī)則，招標(biāo)投標(biāo)制度的正式約束的確有了很大進(jìn)展。但在非正式約束方面，如誠信制度、傳統(tǒng)文化、價(jià)值觀等，還很薄弱。只有非正式約束與正式約束相容，制度才能發(fā)揮作用。否則，再好的制度，或由于國情，或由于實(shí)施中非正式約束的缺失，都會變形。最后流于形式。因此，要加強(qiáng)非正式約束的建立，保證制度的嚴(yán)肅性，改變有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。

    正式約束的建立可以通過借鑒國外經(jīng)驗(yàn)和一些國際慣例，以減少制度創(chuàng)新和變遷的成本。規(guī)則可以移植，可以輸入，但非正式約束卻難以從國外借鑒，自己建設(shè)需要一個(gè)較長的過程。這正是今后很長一個(gè)時(shí)期我國建筑市場建設(shè)的重要內(nèi)容，只有在招標(biāo)投標(biāo)過程中，建立起有效的實(shí)施機(jī)制，減少操作中的彈性和特權(quán)，保證制度面前人人平等，才能使招標(biāo)投標(biāo)制度得到真正落實(shí)。

    3.3規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行為

    建立、培育專業(yè)的工程招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，并使其獨(dú)立于各級政府和部門，不受各方經(jīng)濟(jì)利益的影響，以社會中介機(jī)構(gòu)的身份提供服務(wù)。建立健全招標(biāo)代理市場準(zhǔn)入和退出制度：建立招標(biāo)師職業(yè)水平考評制度，提高招標(biāo)代理行業(yè)的執(zhí)業(yè)水平：嚴(yán)懲不貸招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為，遏制工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)市場的腐敗。

    在這方面，天津市的做法值得借鑒。天津市近年來采取了一系列的有效措施來規(guī)范招標(biāo)代理行業(yè)。首先．實(shí)行了招標(biāo)代理公司從業(yè)人員持證上崗的制度；其二，加強(qiáng)了對代理公司的考核考評；其三，推行工作規(guī)范程序和規(guī)范文本。“工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實(shí)行綜合評價(jià)管理”的機(jī)制，開展了平時(shí)行為考評和階段性量化評價(jià)。平時(shí)行為考評實(shí)行違規(guī)記錄制度，違規(guī)達(dá)到一定程度要給予通報(bào)批評直至取消招標(biāo)代理資格的處分。階段性量化評價(jià)由建設(shè)單位和投標(biāo)方、駐建設(shè)廳紀(jì)檢部門、市招標(biāo)站監(jiān)督管理業(yè)務(wù)科室進(jìn)行評價(jià)。對于招標(biāo)代理從業(yè)人員中業(yè)務(wù)素質(zhì)差、工作不規(guī)范的取消其上崗證：對有違法違規(guī)行為的，依法追究其責(zé)任。

    3.4加強(qiáng)工程招投標(biāo)交易全過程監(jiān)管

    (1)加強(qiáng)建設(shè)工程中標(biāo)后的跟蹤管理

    對中標(biāo)的建設(shè)工程進(jìn)行施工現(xiàn)場檢查。重點(diǎn)檢查在瑚場施工的單位及項(xiàng)目經(jīng)理、項(xiàng)目管理班子等是否與中標(biāo)內(nèi)容相一致，項(xiàng)目經(jīng)理、項(xiàng)目管理班子是否在崗；查處掛靠、車轉(zhuǎn)包、違法分包等違法行為。

    (2)堅(jiān)決打擊工程建設(shè)招投標(biāo)中的弄虛作假和違法違規(guī)行為

    對有虛假和違法行為的交易雙方要加大打擊力度．并公布違規(guī)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和施工企業(yè)的名單，并限制其參加工程投標(biāo)。對于嚴(yán)重違規(guī)行為的項(xiàng)目經(jīng)理永遠(yuǎn)取消其投標(biāo)資格。健全舉報(bào)制度，公布各級舉報(bào)電話。

    3.5完善投標(biāo)申訴機(jī)制與正確解決招投標(biāo)糾紛

    投標(biāo)申訴機(jī)制應(yīng)當(dāng)是一個(gè)專門的投訴受理機(jī)構(gòu)，由于投訴受理部門的主要職責(zé)是對投訴人與被投訴人之間的糾紛進(jìn)行裁決，因此投訴受理機(jī)構(gòu)必須能夠保持中立，與投訴人及被投訴人之間沒有利害關(guān)系，與投訴事由沒有直接的利益關(guān)系。為了使投訴人有投訴的動力，還要采取以下措施：使業(yè)主受到有效的約束，以防其打擊報(bào)復(fù)；招投標(biāo)的相關(guān)信息應(yīng)該公開；投訴人能獲得足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；還要配套有嚴(yán)格的投訴處理程序和處理辦法，同時(shí)有司法程序作保證。

    為維護(hù)招投標(biāo)的嚴(yán)肅性，防止隨意甚至惡意投訴的發(fā)生．招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)分類受理。對匿名投訴：涉及招投標(biāo)監(jiān)管、服務(wù)、中介行為的投訴應(yīng)予以受理；因疏忽或規(guī)定不合理造成程序和做法方面的投訴應(yīng)予以受理；涉及他人行為不端、事實(shí)不清的投訴可不予受理。對署名投訴：一般應(yīng)予以受理。投訴調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)屬惡意或無端指責(zé)性的投訴．對投訴人視情節(jié)給予批評、相應(yīng)處罰或提起訴訟。并列為企業(yè)或個(gè)人不良行為記錄在信譽(yù)檔案中。

4、結(jié)束語

    我國工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)制度仍處于不斷完善的階段，實(shí)行工程招標(biāo)投標(biāo)的目的是為了市場競爭的公平、公正、公開，目前的一些不規(guī)范行為顯然違背了這一目的。因此必曩對其有深刻的認(rèn)識，在實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)過程中，遵循法律法規(guī)的規(guī)定，加強(qiáng)政府監(jiān)督管理的職能，同時(shí)規(guī)范招標(biāo)程序，建立有效的監(jiān)控機(jī)制，促使我國工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)制度蓮步邁向成熟。

參考文獻(xiàn)

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(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會  文徑網(wǎng)絡(luò)：溫紅娟  劉紅娟  尹維維 編輯 文徑 審核)

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