魏斌¹   衛建軍²   冀元成²

（1、西安曲江文化產業投資集團合同預算部；2、陜西華茂建設監理咨詢有限公司）

    多年來我國工程建設領域固定資產投資概算超估算、預算超概算及決算超預算的“三超”是一種普遍的現象，尤其是非私有投資項目。造成這種問題的原因有很多，主要有兩個方面，一是決策階段投資目標確定不合理；二是項目實施階段未能進行有效的全過程控制。

 

    實踐證明全過程開展建設監理是建設項目投資控制的一種有效方法。建設監理制作為我國工程建設四大主要管理制度之一，對扭轉建設項目投資失控現象起到了一定的作用，但社會上普遍存在的“重施工階段監理，輕其它階段監理；重施工質量監理，輕投資、進度監理；重技術管理、輕經濟管理”等現象，使建設監理制在投資控制方面作用有限。其原因除了其它因素外，工程建設的投資特點也對各階段的投資控制有很大的影響。

 

    工程建設的投資特點與建設工程的技術經濟特點密切相關，具體可歸納為以下幾個方面：

    （1）工程建設投資數額巨大：工程建設投資動輒上千萬、上億元甚至數十億元，并對國家、地區或行業的重大經濟利益，乃至對國計民生產生重大影響。

    （2）工程建設投資差異明顯：由于各項工程的用途、功能、規模、結構、空間分割、設備配置、內外裝飾，以及所處地區的水文、地質、人工、材料、機械消耗等差異，導致工程建設的差異十分明顯。

    （3）工程建設投資需單獨計算：由于各項工程的實物形態、地區費用構成等差異，導致工程建設投資差異明顯。因此，工程建設只能通過特殊的程序就每個項目單獨計算其投資。

    （4）工程建設投資確定依據復雜：工程建設投資確定的依據眾多，關系復雜，而且，在不同建設階段的不同依據之間，互為基礎、互為指導、互相影響。在決策階段依據估算指標編制投資估算，在初步設計階段依據概算指標編制設計總概算，在技術設計階段依據概算定額編制修正總概算，在施工圖設計階段依據預算定額編制施工圖預算，在招標階段投標單位依據企業定額編制投標報價進而確定中標價，在施工階段依據合同和變更簽證確定結算價和竣工結算。在普遍實行工程量清單計價模式確定工程投資的今天，各階段還應緊密結合費用構成因素的市場價和風險因素，才能基本達到準確合理和節約投資的目的。

 

    項目決策階段是決定項目在技術上是否可行、經濟上是否合理進而決定項目上與不上的階段，其決策的正確與否直接關系到投資的成敗，因此該階段應成為我們控制投資的重點階段。投資決策應以項目可行性研究為依據，在尊重客觀現實的基礎上，對項目的技術、經濟、財務等方面進行綜合分析，正確確定項目在這個階段的投資目標即投資估算，打足投資，對設計概算起到控制和指導作用，為以后各階段的投資控制消除隱患。受計劃經濟體制下的基本建設管理模式等多種復雜因素的影響，大多數工程項目的建設監理還僅停留在施工階段，并沒有應用于項目實施的整個過程，特別是投資決策階段。因此，應加強監理制度的推廣力度，拓寬監理工作的范圍和內容，把監理制引入決策階段。當然，就我們現行做法，主管部門對可行性研究及投資估算也要進行審核，受各種因素的制約，目前尚難以從根本上保證可行性研究的質量，導致一些投資決策失誤。而建設前期監理在明確其權利和責任以后，能更深入細致地對可行性研究及投資估算進行跟蹤、審核，以其社會信譽保證可行性研究的基礎資料可靠，論證方法科學正確，結論客觀公正，不失為提高投資決策科學性和控制投資的有效方法。為此，建設前期監理應把工作深入到可行性研究的每一個階段中。在數據資料的收集階段，應保證數據資料的準確、可靠，保證數據能真實反映實際情況，為最終得出可靠的結論打下基礎；在具體的研究階段，應以嚴謹認真的態度、科學的方法，將宏觀分析與微觀分析相結合、定性分析與定理分析相結合，靜態分析與動態分析相結合，專業分析與綜合分析相結合對項目前景進行分析，確定出能真正反映項目投資額的投資估算；在作出結論階段，建設前期監理應促使可行性研究的編制單位以客觀公正的態度和研究的具體成果得出項目可行或不可行的結論。以這樣的結論為依據做出的決策，才能真正優化我們的投資行為，使各建設項目產生良好的投資效益。項目決策階段特別注意防止先定下項目可行，然后再去選樣，臆造能使項目可行的數據，把可行性研究做成可批性研究，從根本上歪曲了可行性研究，使大量的“釣魚工程”和質量低劣工程出現，導致投資失控和投資的極大浪費。

 

    投資估算的審核是決策階段監理工作的重點內容之一。主要應做好以下幾方面的工作：

    （1）審查投資估算編制依據的可信性。內容包括①審查選用的投資估算方法的科學性、實用性；②審查投資估算采用數據資料的時效性、準確性。

    （2）審核投資估算的編制內容與規定、規劃要求的一致性。內容包括：①審查投資估算的編制內容與規定、規劃要求的一致性；②審查項目投資估算的項目產品生產裝置的先進水平和自動化程度等是否符合規劃要求的先進程度；③審查投資估算是否對擬建工程與已建項目在工程成本、工藝水平、規模大小、自然條件、環境因素等方面的差異作了適當的調整。

    （3）審查投資估算的費用項目、費用數額的真實性。內容包括：①審查費用項目與規定要求、實際情況是否相符，有無漏項或多項現象，估算的費用項目是否符合國家規定，是否針對具體情況作了適當的調整；②審查“三廢”處理所需投資是否進行了估算，其估算數額是否符合實際；③審查是否考慮了物價上漲和匯率變動對投資額的影響，考慮的波動變化幅度是否合適；④審查是否采用了新技術、新材料以及現行標準和規范比已建項目的要求提高所需增加的投資額，考慮的額度是否合適。

 

    設計階段是具體工程項目實施階段的第一步，是確定工程造價的主要階段，這一階段不僅對工程質量和建設進度產生很大影響，而且對投資的影響舉足輕重。通過設計，使項目的規模、標準、功能、結構等方面都確定下來，從而確定了項目的基本工程造價。據資料介紹，設計費一般只相當于建設工程全壽命費用的1%以下，但正是這不到1%的費用對工程造價的影響度占75%以上，由此可見，設計階段對投資的控制是至關重要的。我國從推行建設監理制度以來，在工程的質量、工期、投資控制等方面取得了較好的效果，但主要限于施工階段。近年來，雖然已經有些項目在設計階段委托了監理且取得了一定的效益，但在實施過程中也不很規范，甚至得不到個別設計人員的理解和配合。因此，如何在設計階段進行監理是全過程控制投資不可缺少的。

 

    設計階段監理在投資控制方面主要應做好以下幾個方面工作：

 

    督促設計單位嚴格按照被批準的投資估算額控制設計概算。因為設計概算是國家控制工程建設投資額、編制工程建設計劃的依據，是考核設計經濟性、合理性的依據，是編制固定資產投資計劃的依據、是籌集資金和簽訂貸款合同的依據，也是控制施工圖設計及工程造價的依據。所以監理應認真審核以下內容：

 

    1、審查設計概算的編制依據

    （1）審查編制依據的合法性，避免擅自提高概算定額、指標、或費用標準，審查編制依據的時效性，審查編制依據的適用范圍；

    （2）審查建筑安裝費用，包括對工程量的審查，采用定額或指標的審查，材料價格的審查及各項費用的審查；

    （3）審查設備工器具購置費用，主要審查設備清單中規格、型號、數量是否準確，審查標準設備、非標準設備和進口設備的價格是否合理；

    （4）審查工程建設其他費用和概算文件組成等。

 

    督促設計單位嚴格按照被批準的設計概算額控制施工圖預算。因為施工圖預算確定工程造價的依據，是落實或調整年度建設計劃的依據，是簽訂工程承包合同的依據，是辦理財務撥款、工程貸款和工程結算的依據，是編制施工計劃的依據，是實行招投標工程確定標的依據。所以監理應認真審核以下內容：

    （1）審查列項有無多列、重列、漏列項目；

    （2）校審工程數量是否有漏算、多算和錯算；

    （3）審查單價或組價是否合理；

    （4）校審各項應計取費用是否準確或合理；

    （5）審查總造價的計算程序和方法及數據是否有誤。

 

    （1）嚴格審查設計概算和施工圖預算

    審查設計概算和施工圖預算可促進概預算編制單位嚴格遵守國家有關部門概算、預算的編制規定和費用標準，防止任意擴大投資規模和出現漏項，從而減少投資缺口，打足投資，避免故意壓低概（預）算，搞釣魚項目，最后導致實際投資大幅度突破概（預）算的現象。設計監理應對項目的工程量、工料機價格、費用計取及編制依據的合法性、時效性、適用范圍等各方面進行審核，嚴格控制初步設計和施工圖設計的不合理變更，確保概（預）算的準確可靠，當概算超估算時，應在分析原因之后拿出對策，使投資目標不被突破，或在突破投資目標已不可避免的情況下使突破的幅度盡可能減小。尤其在施工圖設計階段，監理要督促設計單位認真落實限額設計指標，確保施工圖預算控制在設計概算之內。

 

    （2）技術與經濟相結合

    應該看到，技術與經濟相結合是控制投資的有效手段之一。長期以來，在我國工程建設領域，存在技術與經濟相分離的弊病。許多國外專家指出，中國工程技術人員的技術水平、工作能力、知識面，跟外國同行相比，不分上下，但他們缺乏經濟觀念，設計思想保守，國外的技術人員時刻考慮如何降低工程造價，而中國技術人員或忽視或把它看成與己無關。而造價人員往往不熟悉工程知識，也較少了解工程進展中的各種關系和問題，往往單純地從經濟角度確定投資額，審核費用開支，難以有效地控制工程投資，為此，在工程設計過程中應把技術與經濟有機結合起來，設計人員和工程造價人員密切配合，對實現同一個功能的多個設計方案，要通過技術比較、經濟分析和效果評價，擇優選出技術先進、經濟合理、安全可行、便于施工的方案，在投資最少的情況下，實現必要的功能，防止片面強調技術上的可行性，任意提高安全系數和設計標準，不考慮經濟合理性而造成的投資浪費，正確處理技術先進與經濟合理兩者之間的對立統一關系，為求在技術先進條件下的經濟合理和在經濟合理基礎上的技術先進，把控制工程投資觀念滲透到設計之中。

 

    （3）設計監理應有據可依

    設計監理應根據國家批準的工程項目建設文件中有關工程建設的法律和法規，有關部門的設計規范和標準，工程建設監理合同及其它工程建設合同，既不能替代設計單位進行設計，也不能游離于設計工作之外，既不能不顧業主的利益，又不能干擾影響設計單位的正常工作，而應根據以上依據代表業主的利益進行設計跟蹤，做到既能達到業主的建設目標，又能節約投資。

 

    要加強對施工隊伍的資質審查。施工隊伍的素質，將直接影響到工程的質量和工期，對工程的經濟效益起決定性的作用。同時確定合理的工程合同價款。堅持招（投）標，確定合理的合同價款，對施工階段的進度控制和結算工作起到一定的積極作用。

 

    嚴格以批準的設計概算為控制目標，編制施工招標文件，協助業主確定標底和攔標價，起草施工合同條款，作出工程量清單和工料說明，協助業主通過招投標選擇承包商。

 

    嚴格以批準的設計概算為控制目標，協助業主審核招標文件、審核標底和攔標價，審核施工合同條款、通過招標選擇承包商。

工程監理在招標階段的重要任務是協助業主選擇理想的工程承包商并簽訂好施工合同。

 

    項目設計工作完成以后，投資額大小已基本確定，當然這個投資額是我們根據設計圖紙預測的，是計劃值。由于工程建設周期長，可變因素多，要按這個計劃值實現項目還必須要在建設的過程對各建設費用進行控制，為此，施工監理應健全投資控制系統，明確投資控制重點，避免或減少索賠事件的發生，嚴格經費簽證，按合同規定及時對已完工程進行計量、驗方及支付，對工程變更、設計修改要認真、謹慎，最終保證決算不超預算，完成投資控制的最后一個環節。

 

    對工程結算的審核是施工階段監理投資控制重要任務之一。無論是中間結算還是最終結算，認真審查承包商上報的工程款結算，為業主及時合理的為承包商支付工程價款提供必要依據。監理應從以下幾個方面入手：

    （1）核對合同價款；

    （2）檢查隱蔽工程驗收記錄；

    （3）落實設計變更和現場簽證；

    （4）按圖和清單核實工程數量；

    （5）認真核實單價；

    （6）注意各項費用的計取；

    （7）防止各種計算誤差；

    （8）控制工程索賠。

 

    監理項目全過程控制是一個有機整體。但是人工作內容來看又由若干環節組成一個整體。根據各個環節的不同特點和工作內容，采取相應的措施與手段，環環扣緊，條條落實，是監理工程師實施項目施工全過程控制的重要職責之所在。建設監理工作是一項需要各種專業技術、經濟、法律綜合管理等多學科知識和技能的智力密集型服務工作，這就要求監理人員具有控制投資、管理合同和信息，調解經濟糾紛的能力，不斷提高自身素質，增強法制觀念和合同管理意識。監理工程師只有不斷提高自己，堅持實事求是的精神和認真負責的態度，嚴格監理，一絲不茍，才能有效地施工全過程的每一個環節把好關，真正有效地為業主控制好建設項目的工程造價。

 

    在項目建設的全過程中，投資目標的設置是隨著工程建設實踐的各個階段不斷深入的，它們由淺到深，從粗到細，投資估算是項目決策的投資控制目標，設計概算是設計方案選擇及進行初步設計的投資控制目標，施工圖預算則是施工階段控制投資的目標。這些投資目標是一個有機聯系的整體，各階段的目標相互制約，互相補充，前者控制后者，共同組成投資控制的目標系統。建設監理要進行投資控制，就必須保證這個目標系統的實現，就必須要深入全過程，只有這樣，才能真正有效地控制投資。

 

[1] 徐大圖主編。工程造價的確定與控制。中國計劃出版社，1997

[2] 彭健，曹進澤。現行項目投資控制體系的缺陷分析及對策。中國投資與建設，1998，（5）

[3] 蒲曉崗。淺議工程建設過程中的設計階段監理。建設監理，1998，（1）

[4] 張向東、周宇主編。工程建設監理概論。21世紀高等教育土木工程系列教材，機械工業出版社2005.8

[5] 閻文周、李芊主編。工程造價基礎理論。陜西省建筑安裝工程造價員培訓教材，陜西科學技術出版社2002.8