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摘要：通過加強(qiáng)可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件的審核，實(shí)行工程招投標(biāo)，加強(qiáng)工程實(shí)施階段、竣工階段的全過程造價(jià)控制，使政府投資項(xiàng)目的造價(jià)得到有效控制。...

政府投資項(xiàng)目全過程造價(jià)控制

程琳珊

(廈門市思明區(qū)財(cái)政資金審核管理所361004廈門)

引言

    隨著改革開放的進(jìn)一步發(fā)展我國財(cái)力越來越壯大，政府投入市政、文化教育、衛(wèi)生科技、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)方面的資金越來越多。以廈門市為例，2004年財(cái)政收入達(dá)到l60多億元。市政府籌措了約l3億元資金用于市政等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，投入5．47億元資金用于中小學(xué)、幼兒園的教學(xué)樓、操場新建和改造；投入1085萬元加大文化中心前期項(xiàng)目建設(shè)，安排1．42億元資金推進(jìn)生態(tài)、環(huán)保、市容建設(shè)。資金投入數(shù)量巨大。因此，采取有效措施加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的造價(jià)控制，對管好用好建設(shè)資金，提高政府投資效益具有非常重要意義。

1.政府投資項(xiàng)目造價(jià)控制的重要性

    工程項(xiàng)目建設(shè)普遍都具有投資規(guī)模大，資金投入周期長，資金使用環(huán)節(jié)多等特征，各環(huán)節(jié)之間互相銜接，前者制約后者，后者補(bǔ)充前者。故工程造價(jià)控制貫穿于建設(shè)全過程的各個階段，有明確的階段性和連續(xù)性。如何有效、合理地確定造價(jià)，使各種資源得到充分而合理的利用，使用限的工程項(xiàng)目投資獲得理想的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，是政府投資項(xiàng)目面臨的一個重要而又迫切需要解決的問題。在工程項(xiàng)目建設(shè)的相應(yīng)主管部門完成項(xiàng)目建議書、“工可”報(bào)批、規(guī)劃方案批復(fù)、環(huán)評大綱評審、方案設(shè)計(jì)文件及地質(zhì)勘察文件、初步設(shè)計(jì)的報(bào)審、投資概算報(bào)審的基礎(chǔ)上，選定具有與本項(xiàng)目相應(yīng)的工程項(xiàng)目管理能力，且有相類似的工程建設(shè)組織管理經(jīng)驗(yàn)、并具備相應(yīng)責(zé)任承擔(dān)能力的工程施工單位依據(jù)招標(biāo)人提供招標(biāo)圖紙(初步設(shè)計(jì)圖紙)、招標(biāo)文件、澄清(答疑)、修改紀(jì)要(函件)中提出的工程技術(shù)、質(zhì)量、工期要求、招標(biāo)范圍，按照有關(guān)定額、價(jià)格指數(shù)、市場情況、費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)及省、市現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，編制工程投標(biāo)報(bào)價(jià)，并結(jié)合投標(biāo)人自身潛力最后確定總投標(biāo)報(bào)價(jià)。通過競標(biāo)擇優(yōu)選定建設(shè)階段監(jiān)理單位，對工程項(xiàng)目建設(shè)的后續(xù)各階段實(shí)行科學(xué)的管理措施并對其質(zhì)量、進(jìn)度、投資進(jìn)行有效的控制，克服了以往工程項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)控制上“重后期，輕前期；重決算，輕概算”的做法，將工程項(xiàng)目建設(shè)的造價(jià)管理階段有效地往前邁出一步，使造價(jià)管理重點(diǎn)逐步地轉(zhuǎn)移到建設(shè)項(xiàng)目的各個階段上來，有效控制工程造價(jià)，使有限的工程項(xiàng)目投資獲得理想經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

2.政府投資項(xiàng)目造價(jià)控制的現(xiàn)狀

    在現(xiàn)實(shí)工作中，往往投資估算、設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)(結(jié))算、竣工決算相互分離，投資估算由可研編制單位做，設(shè)計(jì)概算由設(shè)計(jì)院做，施工圖預(yù)(結(jié))算、竣工決算由施工單位編制，造價(jià)部門審核，對項(xiàng)目的造價(jià)控制沒有一個“全過程、全方位、動態(tài)工程造價(jià)的綜合控制管理”的管理理念。長期以來，普遍忽視投資項(xiàng)目前期工作階段的造價(jià)控制，歸納如下：

    (1)對項(xiàng)目規(guī)模缺乏控制

    (2)對環(huán)境的影響缺乏控制

    (3)對資源(水、龜力、能源、交通)保護(hù)和利用不重視

    (4)對成本分析體系不夠重視

    (5)對成本管理控制體系不夠重視

    我國現(xiàn)階段把主要精力放在施工階段，審核施工圖預(yù)算和工程竣工決算上，即進(jìn)行事后控制。假如項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上不合理，決策存在失誤；假如設(shè)計(jì)方案不是最優(yōu)，造價(jià)師就無能為力了，只能將錯就錯，被動地反映施工圖的工程量。因此，對工程造價(jià)進(jìn)行全過程的控制是工程造價(jià)管理發(fā)展的必然趨勢。針對以上情況，提出幾點(diǎn)建議。

3.政府投資項(xiàng)目全過程造價(jià)控制的方法

    3.1加強(qiáng)項(xiàng)目前期決策階段可行性研究報(bào)告的審核工作

    據(jù)西方一些國家分析，項(xiàng)目前期可行性研究階段，影響項(xiàng)目投資的可能性高達(dá)75％—95％。一個項(xiàng)目若出現(xiàn)前期決策失誤，不管后期建設(shè)實(shí)施階段如何努力，也無法彌補(bǔ)其損失。由此可見，可行性研究在項(xiàng)目建設(shè)中起著極其重要的作用，它是項(xiàng)目投資決策的依據(jù)。

    可行性研究是對擬建項(xiàng)目在建設(shè)期間從技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上是否可行進(jìn)行全面、系統(tǒng)的科學(xué)分析和論證，多方案比較和綜合評價(jià)，使項(xiàng)目技術(shù)先進(jìn)，經(jīng)濟(jì)合理，實(shí)施可行。而其中規(guī)模的確定，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)水平的確定，建設(shè)地區(qū)及建設(shè)地點(diǎn)(廠址)的選擇，工程技術(shù)方案(生產(chǎn)工藝方案、主要設(shè)備)的確定，市場需求分析，環(huán)境保護(hù)方面，資源利用等，都將使投資發(fā)生變化。如：生產(chǎn)規(guī)模過小，資源得不到有效配置，單位產(chǎn)品成本較高，經(jīng)濟(jì)效益低下；生產(chǎn)規(guī)模過大，超過了項(xiàng)目產(chǎn)品市場的需求量，導(dǎo)致開工不足，產(chǎn)品積壓或降價(jià)銷售，經(jīng)濟(jì)效益也會低下。又如建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)水平定得過高，會脫離我國的實(shí)際情況和財(cái)力、物力的承受能力；建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)水平定得過低，會妨礙技術(shù)進(jìn)步，影響國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活的改善。因此要認(rèn)真做好政府投資項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告的審核工作，聘請專家對可行性研究報(bào)告進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證；對方案的深度、技術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性和可行陛進(jìn)行論證，分析各項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算是否正確，估算是否準(zhǔn)確，是否環(huán)保。將前期工作做精做細(xì)，減少決策的盲目性。

    3.2加強(qiáng)設(shè)計(jì)文件的審核工作

    項(xiàng)目投資控制的重點(diǎn)是施工前的投資決策階段和設(shè)計(jì)階段。而在項(xiàng)目做出投資決策后，控制工程投資的關(guān)鍵就在于設(shè)計(jì)階段。因此，設(shè)計(jì)質(zhì)量對整個工程建設(shè)的效益是至關(guān)重要的，應(yīng)用價(jià)值工程分析設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，應(yīng)用多種技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較指標(biāo)認(rèn)真審核設(shè)計(jì)文件；在設(shè)計(jì)階段開展限額設(shè)計(jì)，既要在批準(zhǔn)的概算基礎(chǔ)上完成施工圖設(shè)計(jì)，又要避免項(xiàng)目漏項(xiàng)或使用功能不合理，造成施工階段修改設(shè)計(jì)甚至工程返工，克服“多用鋼筋，少用腦筋”，“肥梁、胖柱、密鋼筋”等現(xiàn)象；在選擇設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，既要滿足使用要求又要適度超前，保證項(xiàng)目在一定時(shí)期內(nèi)的先進(jìn)性和適應(yīng)性。如地處上海市中心的66層的XX廣場，當(dāng)初，設(shè)計(jì)院提供了三種結(jié)構(gòu)方案：全鋼結(jié)構(gòu)、鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)、鋼一鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)，造價(jià)師根據(jù)上海建筑市場造價(jià)行情對上述方案進(jìn)行了造價(jià)成本分析，結(jié)果是鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)在造價(jià)上具有明顯優(yōu)勢，造價(jià)分別比全鋼結(jié)構(gòu)節(jié)約34％，比鋼一鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)節(jié)約28％，同時(shí)通過建筑功能和造價(jià)方面的進(jìn)一步探討，鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)成為首選。降低了工程造價(jià)。因此，合理的設(shè)計(jì)是控制工程造價(jià)的關(guān)鍵。

    3.3實(shí)際工程招投標(biāo)

    各級政府相繼制定了《財(cái)政性投融資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，對符合招標(biāo)投標(biāo)條件的工程項(xiàng)目，一律實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)。擇優(yōu)選擇招標(biāo)代理單位、工程總承包單位、代建單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位和設(shè)備供應(yīng)商。經(jīng)過近幾年的實(shí)踐和探索，制定出了一套行之有效的辦法；經(jīng)評審的最低價(jià)中標(biāo)法及與之配套的一系列方法：

    (1)推行工程量清單計(jì)價(jià)方法：工程量清單由具有資質(zhì)的超標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制，保證了工程量的準(zhǔn)確性，改變了以往工程量由各投標(biāo)單位自行編制，避免了工程量出現(xiàn)少算、漏算或多算、重算的現(xiàn)象。

    (2)標(biāo)前核對工程量：將以往中標(biāo)后，由中標(biāo)單位與編標(biāo)單位核對工程量的做法，改成開標(biāo)前，由各投標(biāo)單位與編標(biāo)單位核對工程量，并將它作為招標(biāo)文件的組成部分的做法，使各投標(biāo)單位的核對結(jié)果得到有效監(jiān)督控制。

    (3)建立工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)制度：參照美國“米勒法”，中標(biāo)人應(yīng)提交履約保函和低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金，有效地控制了爛尾樓工程。

    (4)設(shè)備、大宗材料政府采購：設(shè)備、材料費(fèi)一般占工程費(fèi)用的60％70％左右，而控制這部分費(fèi)用的關(guān)鍵是控制設(shè)備、材料的采購方式。目前財(cái)政性投融資項(xiàng)目一般是采用政府采購，委托有資質(zhì)的采購公司進(jìn)行設(shè)備、材料采購。由于不同的廠家的型號、規(guī)格、功能和報(bào)價(jià)各不相同，因此需對各個報(bào)價(jià)作詳細(xì)的商務(wù)分析和技術(shù)分析，根據(jù)市場的平均價(jià)格和具體條件，選擇既能保證質(zhì)量，價(jià)格又合理的廠家。并且在合同簽訂時(shí)明確數(shù)量變更時(shí)價(jià)格不變，設(shè)備的技術(shù)參數(shù)變化時(shí)如何調(diào)整價(jià)格，備品備件的價(jià)格，這樣在發(fā)生設(shè)計(jì)變更時(shí)才能對價(jià)格進(jìn)行控制。

    由此，改變了以前以最低價(jià)作為中標(biāo)價(jià)這種做法的不足之處和由此帶來的工程盲目壓價(jià)、偷工減料、質(zhì)量差、頻繁索賠等一系列問題，減少了招標(biāo)工作的盲目性和隨意性，規(guī)范了招投標(biāo)行為，避免了招標(biāo)過程中的暗箱操作、職務(wù)犯罪和圍標(biāo)、買標(biāo)現(xiàn)象。

    據(jù)對2004年3月_2005年2月廈門市建設(shè)工程施工招投標(biāo)中標(biāo)情況的匯總，中標(biāo)價(jià)比控制價(jià)低11·08％，因此，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)，是控制造價(jià)，降低投資額的重要手段。

4.加強(qiáng)工程實(shí)施階段的造價(jià)控制

    工程建設(shè)的實(shí)施階段，即施工階段，是把設(shè)計(jì)圖紙，原材料，半成品，設(shè)備等變成工程實(shí)體的過程，是建設(shè)項(xiàng)目價(jià)值和使用價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要階段。

    (1)依靠監(jiān)理公司進(jìn)行造價(jià)控制

    項(xiàng)目全程應(yīng)采用監(jiān)理，監(jiān)理合同應(yīng)明確監(jiān)理工程師在工程質(zhì)量、工程計(jì)量、變更簽證、工程款支付、工程預(yù)決算、工期等投資控制環(huán)節(jié)中的責(zé)任與義務(wù)，以及對控制投資起到時(shí)顯作用的合理化建議的獎勵方法，激勵監(jiān)理工程師關(guān)注投資控制。

    (2)以合同管理為中心進(jìn)行造價(jià)控制

    在簽訂施工合同 ，應(yīng)根據(jù)我國已起草和發(fā)布的一系列建筑法律、法規(guī)及《建設(shè)工程合同價(jià)管理暫行辦法》，《建設(shè)工程施工合同示范文本》，結(jié)合工程特點(diǎn)、規(guī)模、工期、施工難易程度來確定合同形式，無論采用哪種形式的施工合同，合同中都應(yīng)明確工程價(jià)款是否可調(diào)整，調(diào)整的依據(jù)、調(diào)整方式、結(jié)算方式以及有關(guān)合同價(jià)款爭議的解決方法，以減少造價(jià)控制的糾紛及隱患。項(xiàng)目實(shí)施過程中按合同辦事，按程序辦事。并在法律部門的監(jiān)督配合下，做到有法必依，保證合同的嚴(yán)肅性，為政府投資項(xiàng)目的造價(jià)控制提供法律上的保證。

    (3)按批準(zhǔn)的施工組織設(shè)計(jì)和工期進(jìn)行造價(jià)控制

    按批準(zhǔn)的施工組織設(shè)計(jì)做好施工準(zhǔn)備工作，合理安排施工順序，均衡地安排施工進(jìn)度，廣泛推行流水作業(yè)，充分利用現(xiàn)有機(jī)械設(shè)備，提高機(jī)械設(shè)備利用率。利用“網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的關(guān)鍵路線法”確定項(xiàng)目的合理進(jìn)度，該計(jì)劃能使項(xiàng)目的實(shí)施具有較高的效率并且工程費(fèi)用最省，能使有限的資源達(dá)到合理的配置。無論施工進(jìn)度比合理進(jìn)度的建設(shè)周期長或短，都會增加工程費(fèi)用，這在以往的建設(shè)中已經(jīng)得到證實(shí)。

    (4)現(xiàn)場變更及簽證的造價(jià)控制

    在施工階段，嚴(yán)格控制施工單位提出的設(shè)計(jì)變更，除非施工單位能證明不采取變更措施，項(xiàng)目就無法繼續(xù)進(jìn)行下去，否則不批準(zhǔn)項(xiàng)目變更。工程確實(shí)需要變更之處，一定要有文字記錄，涉及到工程質(zhì)量及其它實(shí)質(zhì)性變更，一定要經(jīng)設(shè)計(jì)院同意，任何變更，都應(yīng)及時(shí)簽證。一定要制定完善的隱蔽工程現(xiàn)場簽證制度，認(rèn)真做好隱蔽工程驗(yàn)收記錄，嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場的每一項(xiàng)隱蔽工程簽證。

    因此，實(shí)施(施工)階段的造價(jià)控制是提高政府投資項(xiàng)目的投資效益的重要環(huán)節(jié)。

    3.5加強(qiáng)工程竣工階段的造價(jià)控制

    工程竣工決算是造價(jià)控制的最后一個環(huán)節(jié)，由于政府投資項(xiàng)目的特殊性，決算審核由各市區(qū)財(cái)政資金審核所審核，業(yè)主單位在工程竣工驗(yàn)收后，及時(shí)將施工單位提交的竣工資料送到財(cái)政審核所進(jìn)行審核，財(cái)政審核所應(yīng)對照施工圖，竣工圖，施工合同，設(shè)計(jì)變更，現(xiàn)場簽證進(jìn)行核對，看看手續(xù)是否齊全，設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證是否有重復(fù)，是否按合同條款進(jìn)行決算，還須到工地現(xiàn)場核對竣工圖與現(xiàn)狀是否一致，才能做到準(zhǔn)確無誤，材料、設(shè)備是否按招標(biāo)要求進(jìn)行施工，工期是提前還是推遲，材料調(diào)差的種類和范圍是否合理，市場價(jià)的認(rèn)定是否符合市場行情，同時(shí)，要熟悉定額，掌握各種費(fèi)用文件，看看工程量是否重復(fù)計(jì)算，哪些費(fèi)用可計(jì)算，哪些費(fèi)用不可計(jì)算，實(shí)事求是地進(jìn)行竣工決算。對工程質(zhì)量等級未達(dá)到投標(biāo)承諾，工期拖延，材料以次充好的進(jìn)行反索賠，根據(jù)作者十幾年從事工程決算的經(jīng)驗(yàn)，核減率一般在l0％一l8％范圍內(nèi)，因此，加強(qiáng)竣工決算，對控制造價(jià)，提高政府投資項(xiàng)目的投資效益非常重要。

5.結(jié)論

    財(cái)政性投融資項(xiàng)目的造價(jià)控制，貫穿于工程建設(shè)的全過程，同工程建設(shè)的各個階段緊密相關(guān)，可行性研究不僅要論證項(xiàng)目是否可行，更重要的是對方案進(jìn)行優(yōu)化論證，確定項(xiàng)目的規(guī)模、建設(shè)地點(diǎn)和投資估算，將極大地影響工程造價(jià)的高低和今后的經(jīng)營狀況的成敗，避免投資決策的失誤，提高項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益。合理的設(shè)計(jì)是控制工程造價(jià)的關(guān)鍵，實(shí)際工程投招標(biāo)，在保證工程質(zhì)量的基礎(chǔ)上可最大限度的節(jié)省政府投資項(xiàng)目的費(fèi)用。施工階段是工程造價(jià)控制的重要環(huán)節(jié)，工程竣工決算的審核是造價(jià)控制的最后一個環(huán)節(jié)，不僅僅是核減工程費(fèi)用，更重要的是通過審核和控制來發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目投資管理上存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)。總之，工程造價(jià)控制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行全過程、全方位的管理和控制，重點(diǎn)是項(xiàng)目的前期控制和決策。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃強(qiáng)《關(guān)于廈門市2004年預(yù)算執(zhí)行情況和2005年預(yù)算草案的報(bào)告》、《廈門特區(qū)財(cái)會》2005年第一期

[2]{2004年3月—2005年2月廈門市建設(shè)工程施工招投標(biāo)中標(biāo)情況》、《廈門建設(shè)工程信9》2004年4月—2005年3月

[3]李寶英、黃群主編《造價(jià)工程師手冊》  山西科學(xué)技術(shù)出版社2004年

(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會  文徑網(wǎng)絡(luò)：尹維維 尚雯瀟 編輯  文徑 審核)

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