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摘要：代建制是將建設項目委托專業機構管理的一種項目建設管理模式。在我國主要指將政府投資項目委托給熟悉建設程序和相關法律法規、具備一定專業技術力量的、有資格的代建企業進行全過程管理的制度。本文結合筆者對廈門枋湖一后埔片區舊村改造項目代建工程工作經驗，談談體會。...

廈門某舊村改造項目代建工程工作探討

彭勇

(廈門禾山建設發展有限公司361000)

    “代建制”，是指政府通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。當前在政府投資建設的公益性項目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設，這種方式被稱為“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓，沒有二次經驗”，致使投資失控、工期拖延、質量不保等現象屢有發生。如項目使用單位經常為了使用功能的增加而隨意更改設計，再向政府申請追加投資，結果不斷突破投資概算。

    政府“投資、建設、管理、使用”四位一體，在整個項目實施過程中缺乏很好的過程控制，在法律層次上也缺乏追究責任的效力，項目使用單位、施工承包單位和監理單位等項目參與方都成了超投資、超標準的受益者，腐敗現象難免出現。因此，必須對政府投資工程建設組織實施方式進行體制創新和流程再造，這是整頓和規范市場經濟秩序的一項治本之策，是保證工程質量、提高投資效益的重要措施，也是轉變政府職能的客觀要求，更是從源頭上遏制腐敗、減少行政成本和提高效率的重要保障。

    代建制模式源于廈門。從1993年開始，廈門市在深化工程建設管理體制改革的過程中，針對市級財政性投融資社會事業建設項目管理中“建設、監管、使用”多位一體的弊端，以及由此導致的工程項目難以依法建設、工程建設管理水平低下和貪污腐敗等問題，通過采用招標或直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業公司，由這些公司代替業主對項目實施建設，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發展成為了現在的項目代建制度。2001年7月，廈門市開始在重點工程建設項自上全面實施項目代建制，制定了《廈門市重點工程建設項目代建管理暫行辦法》。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財政性投融資建設的社會公益性工程項目中實施項目代建制度，制定了《廈門市市級財政性投融資社會事業建設項目代建管理試行辦法》。

    與現行政府投資項目管理體制相比，“代建制”具有明顯的優勢。項目管理水平和工作效率大幅提高。本文結合筆者對廈門枋湖一后埔片區舊村改造項目代建工程工作經驗，談談體會。

一、工程概況

    枋湖一后埔片區舊村改造項目是湖里區近期城市改造的重點項目。安置房建設是整個舊村改造系統工程中最重要的一環，安置房建設品質的好與壞決定著舊村改造的成與敗。蔡坑安置房地塊位于廈門市湖里區縣黃路以西，枋湖東路以東，地塊呈類長方形。東西長度約316m，南北寬度約96m，總用地面積30131．124m2南面為老人療養院和安居工程，達嘉馨園等。

    建設目標為了滿足被安置用戶的要求，滿足被征地農民生活和發展需要，使村民生活質量有提升，長遠生計有保障。首先，按用戶提供的戶型配比要求設計，以小戶型為主，出租、自住兩相宜。其次，提供給安置戶足夠的商業安置房，創造舒適的購物環境，為村民的生產發展和日常生活提供良好物質基礎。由廈門市某區發改委與代建單位簽訂委托代建合同；委托人與使用人、代建人三方簽訂項目代建期間的合作協議，項目建成后用于解決枋湖一后埔片區舊村改造項目的拆遷安置問題。剩余安置房源由市建設局統一安置與管理。

    該項目是政府投資的非經營性項目，選擇專業化的項目管理單位負責建設，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位。

二、代建的切入點

    代建工作的切入點，目前在廈門，從立項開始，或從初步設計方案批準開始，或者僅僅是從施工開始，到完成建設交鑰匙，均有實例，目前各階段的也均有。從全國各地的作法，也有分為“前期工作代理”、“實施階段代理”的階段性的。枋湖一后埔片區舊村改造項目代建單位從立項開始即切入。

    從筆者的經驗看來，代建單位作為專業化的技術與管理組織，從一開始立項就切人，比較容易掌握好項目立項的規模、投資內容，從而對項目的設計內容與項目的技術特點比較容易控制，進而在實施階段，能比較有目的的選擇好設計、施工、監理等相關單位，利用好各方的技術優勢與管理優勢，做好項目的設計比選優化、投資優化，以及質量、進度、投資控制等各項工作，達到保證投資效益和項目建設質量的目的。此時，使用單位的工作重點轉移到監督工程建設、籌措資金、審查結算等方面，不再對代建過程的具體內容、步驟做過多的干涉。

三、代建的風險

    在經濟學中代理關系就是指一個人或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根據委托人利益從事某此活動，并相授予代理人某些決策權的契約關系。代理契約有兩種形式，基于行為的契約和基于結果的契約。前者代理人常常得到固定報酬并將所有的風險都放置在委托人一邊，而后者通常是按完成某一目標或產出來給代理人支付報酬。

    目前代建費用一般有兩部分組成：代建人管理費和投資節余資金。顯然，從報酬支付方式的角度看，代建合同與代理契約中基于結果的契約形式有著相似點。但是，在風險的承擔方面卻存在著本質的區別，在委托代理問題中，代理人不承擔風險或承擔的風險只關乎其提成的增減，而代建制中的代建方作為項目法人，承擔著從項目建議書到工程保修整個項目周期的風險，項目目標包括工期，質量，投資只要有一項超標，代建人就要承擔賠償責任，賠償費用從代建人的銀行履約保函中補償或從代建管理費中扣減；若還不足就由代建人用自有資金支付。其承擔的風險是代理合同中代理人無法比擬的。

    枋湖一后埔片區舊村改造項目的代建單位是專業從事項目投資建設管理的機構。擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉整個建設流程。委托這樣的機構代行業主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。

    對于枋湖一后埔片區舊村改造項目的工程，采取風險轉移、風險分散、風險自留等措施。工程風險轉移是指將風險有意識地轉給與其有相互經濟利益關系的另一方承擔的風險處置方式，包括工程保險和推行索賠制度。全面推行工程保險和索賠制度，依法轉移工程風險，是工程風險管理的重大舉措，是降低風險損失的有效手段。工程風險分散主要是指依法將工程合理劃分標段，將工程量大小相當、施工難度相仿的單位工程，發包給不同的承包人，這樣既有助于調動工作積極性，又較廣泛地分散了代建人的風險。對既不能轉移又不能分散的工程風險，由代建人自留。代建人充分評估風險、測算自留風險金，以防施工過程的一些設計變更以及工程量清單誤差、索賠等之用。具體可以采取設立風險基金的辦法，在損失發生后用基金彌補。

四、代建項目組織實施程序

    枋湖一后埔片區舊村改造項目，由項目代建單位負責根據批準的初步設計概算，對項目施工圖編制、施工、監理直至竣工驗收實行階段代理。

    代建項目組織實施程序主要有：①使用單位提出項目需求，編制項目建議書，按規定程序報發展改革部門審批；②發展改革部門批復項目建議書，并在項目建議書批復中確定該項目實行代建制，明確具體代建方式；③發展改革部門委托具有相資質的社會招標代理機構，按照國家和地方有關規定，通過招標確定具備條件的代建單位，發展改革部門與代建單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；④代建單位遵照國家和地方有關規定，對項目勘察、設計進行公開招投標，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達到國家有關規定，如果報審的初步設計概算投資超過可行性研究報告批準估算投資一定比例(如3％)或建筑面積超過批準面積一定比例(如5％)，需修改初步設計或重新編制可行性研究報告，并按規定程序報原審批部門審批；⑤發展改革部門會同規劃、建設等部門，對政府投資代建項目的初步設計及概算投資進行審核批復；⑥發展改革部門與代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，代建單位按照合同約定在建設實施階段代行使用單位職責，《項目代建合同》生效前，建設實施代建單位提供工程概算投資10％～30％的銀行履約保函，具體保函金額，根據項目行業特點，在項目招標文件中確定；⑦建設實施代建單位按照國家和地方有關規定，對項目施工、監理和重要設備材料采購進行公開招標，并嚴格按照批準的建設規模、建設內容、建設標準和概算投資，進行施工組織管理，嚴格控制項目預算，確保工程質量，按期交付使用，嚴禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協議隨意變更建設規模、建設標準、建設內容和總投資額，因技術、水文、地質等原因必須進行設計變更的，由建設實施代建單位提出，設計和使用單位同意，報發展改革部門審批后，再按有關程序規定向其它相關管理部門報審；⑧政府投資代建制項目建成后，必須按國家有關規定和《項目代建合同》約定進行嚴格的竣工驗收，辦理政府投資財務決算審批手續，工程驗收合格后，方可交付使用。    前期工作代理單位在工作結束后約定期限內，向使用單位辦理移交手續。建設實施代建單位在項目竣工驗收后一定期限內按財政部門批準的資產價值向使用單位辦理資產交付手續。

五、代建的優點

    代建制的實行打破現行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環節的招標、定標活動，枋湖一后埔片區舊村改造項目的代建單位在透明的環境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發生。

    政府對項目的監管更加規范有力。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據國家政策審批項目的建設內容、投資、規模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據發展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發展改革、財政、審計、監察等部門運用稽察、審計、監察等手段，對項目進行強力有效的外部監督。

六、存在的問題

    代建服務計費標準偏低。代建單位不僅要對工程設計、征地、方案報審、工程投資控制、招標投標、設計、施工、監理、工程驗收、檔案管理等工程建設全過程管理；更重要的是必須熟悉項目管理的每一個環節，為所有項目各方利益主體創造有利的條件，從不同的側面來推進工程的順利實施。許多代表都反映，目前各地的代建取費標準大多是參照建設單位管理費的標準來執行，但標準偏低。這顯然不利于吸引高素質的代建隊伍和人才參與項目管理，不利于提高代建單位的工程管理水平，更不利于體現代建制度的優越性。

    缺乏對代建單位激勵約束的合理機制。為了鼓勵代建單位控制投資、節約建設資金，許多地方在實際操作中，對代建項目節約投資進行了提成獎勵。但對獎勵提成的比例缺乏一個指導性的標準，這可能增加投資成本。在實施過程中，這一規定還可能誘使代建單位為贏取節支獎勵而偷工減料、降低建設標準，難以保證工程質量。另一方面，由于政府投資使用的是公共資金，目前又缺乏有效的監管，有些使用單位就要求代建單位要盡量用完批準的投資，這不但使兩者產生利益沖突，拖延工期，同時也造成了國家資源的浪費。

    與其它部門的協調工作還有待加強。代建制需要發改委、財政、建設、稅務等多個部門的合作。而在代建制實施過程中，由于缺乏相關法律法規的協調，各部門之間的利益可能會出現一定的矛盾，為了一個項目的順利完成，代建單位在多個部門間奔走的情況時有發生。這既不利于提高工程效率，對代建單位的積極性也有一定的損傷。

七、總結與展望

    實踐證明，對于政府投資的工程建設項目實行“代建制”，具有可降低管理成本、防止工程“三超”(規模、投資、工期)、避免腐敗現象、有利于政府轉變政府職能、提高投資效益等眾多優點，越來越得到社會的承認和政府部門的認可。隨著廈門建設領域改革的不斷深化和法律法規的不斷完善，代建人員素質的不斷提高和經驗的不斷豐富，代建單位的代建工作的不斷規范，代建制在政府投資項目上的用途將更加廣泛。

參考文獻

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(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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