劉麗君

寶塔區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站

 

    2010年某月，某縣城中心某建筑工地高邊坡發(fā)生塌方事故，坍塌土方約200方，造成6人死亡，1人受傷的惡性事故，經(jīng)核查此工程未辦理任何手續(xù)，擅自開工是一項(xiàng)嚴(yán)重違反建設(shè)程序的違章工程。事故發(fā)生后，引起了社會(huì)各界的高度重視，政府要求各級部門都要吸取教訓(xùn)，切實(shí)加強(qiáng)本地區(qū)建筑施工領(lǐng)域的監(jiān)管工作，夯實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任，履行安全生產(chǎn)職責(zé)，確保建筑施工安全生產(chǎn)形式趨于平穩(wěn)。

 

    通過這次事故的發(fā)生，暴露出建筑領(lǐng)域的諸多問題。現(xiàn)有的工程質(zhì)量安全監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督和管理作用，難以應(yīng)對建設(shè)市場的復(fù)雜局面。在建設(shè)行業(yè)內(nèi)，未批先建，低于成本價(jià)施工招投標(biāo)，惡性壓縮合理工期，監(jiān)理費(fèi)率低于正常監(jiān)理成本以及監(jiān)理、施工、勘察、設(shè)計(jì)企業(yè)人員的掛靠的現(xiàn)象比比皆是，住宅工程質(zhì)量投訴率居高不下，建設(shè)市場的秩序并沒有得到有效的監(jiān)督和控制。工程質(zhì)量監(jiān)督的作用體現(xiàn)在何處？工程質(zhì)量安全監(jiān)督為什么沒有能夠糾正如此常見的違規(guī)建設(shè)行為？質(zhì)量安全監(jiān)督似平僅僅成為形式上的監(jiān)督。監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)威性、嚴(yán)肅性體現(xiàn)在哪里？如何從根本上尋找對策，實(shí)施工程質(zhì)量監(jiān)督體制的改變，規(guī)范建設(shè)市場，構(gòu)建和諧健康的建設(shè)行業(yè)，如何實(shí)施工程質(zhì)量監(jiān)督體系的轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前迫切需要解決的問題。

 

    1、質(zhì)量安全監(jiān)督的執(zhí)法地位、手段和法律責(zé)任的問題。

    （1）工程質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖然是行政執(zhí)法，但是委托執(zhí)法、質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身不是行政機(jī)關(guān)，并不具備執(zhí)法地位，質(zhì)量監(jiān)督人員不是公務(wù)員，不能獲得執(zhí)法地位，執(zhí)法主體面臨沒有執(zhí)法身份的尷尬。

 

    （2）沒有執(zhí)法地位、沒有處罰手段，工程質(zhì)量安全監(jiān)督執(zhí)法過程冗長而低效。

沒有處罰權(quán)的質(zhì)量監(jiān)督只是形式上的監(jiān)督，沒有效力。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)所有的執(zhí)法權(quán)限都是建設(shè)行政主管部門委托的，一般情況下監(jiān)督機(jī)構(gòu)對工程建設(shè)的實(shí)體和行為實(shí)施監(jiān)督的過程中發(fā)現(xiàn)的問題，只能下達(dá)《整改通知書》或《局部停工通知書》，如果要處罰也只有建議權(quán)，沒有處罰權(quán)，報(bào)建設(shè)行政主管部門后處罰過程較長，往往達(dá)不到應(yīng)有的效果。

 

    （3）工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何監(jiān)管尚有指導(dǎo)甚至參與工程建設(shè)職能的授權(quán)部門。

    質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立執(zhí)法，附屬于建設(shè)行政主管部門，建設(shè)行政主管部門在城市建設(shè)中承擔(dān)了大量的城市道路基礎(chǔ)設(shè)施及經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)，有時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榱私ㄔO(shè)單位。此時(shí)的質(zhì)量安全監(jiān)督變成了被委托執(zhí)法者監(jiān)督委托執(zhí)法者，本末倒置。

 

    隸屬于建設(shè)局的工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)人微言輕，不能獨(dú)立執(zhí)法，如何履行監(jiān)督的職能？工程質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)有獨(dú)立的執(zhí)法地位，在法律的賦權(quán)下，才可能監(jiān)督與上級主管平級或者有隸屬關(guān)系的部門。綦江彩虹橋案中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人辯論時(shí)始終強(qiáng)調(diào)的就是同意危橋通車使用的是建設(shè)局，監(jiān)督機(jī)構(gòu)并未同意竣工，這就是不能獨(dú)立執(zhí)法的弊端。因此，只有給予工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立的執(zhí)法地位，并給予足夠的權(quán)限，以及政府各部門的配合，才能履行必要的監(jiān)督職責(zé)，并強(qiáng)制糾正違法行為。

 

    2、行政執(zhí)法行為的經(jīng)費(fèi)保障問題。

    （1）強(qiáng)制質(zhì)量安全監(jiān)督的本質(zhì)，決定了監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)由政府財(cái)政供養(yǎng)，而不應(yīng)收取建設(shè)單位的費(fèi)用。

 

    2008年國家財(cái)政部、發(fā)展改革委員會(huì)《關(guān)于公布取消和停止征收100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的通知》（國財(cái)綜[2008]78號）文件規(guī)定，從2009年1月1日起，取消征收建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)，取消收費(fèi)的單位依法履行行政管理職能的經(jīng)費(fèi)由同級財(cái)政預(yù)算予以保障，其中原有自收自支事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出，通過安排其上級行政主管部門項(xiàng)目支出予以撥付。這充分的說明，誰委托執(zhí)法，誰就該為執(zhí)法買單，工程質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)該由建設(shè)行政主管部門買單。

 

    （2）各級政府應(yīng)高度重視監(jiān)督機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)落實(shí)問題，如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)問題而不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，試想監(jiān)督人員如果連基本的生活都無法保障，監(jiān)督人員如何能認(rèn)真安心工作，履行職責(zé)，那建筑市場將處于失控狀態(tài)，質(zhì)量安全誰來監(jiān)管，在此種環(huán)境下，工程領(lǐng)域出現(xiàn)問題責(zé)任應(yīng)由誰來承擔(dān)！

 

    3、盡快建立市場信用機(jī)制。

    市場經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)市場的監(jiān)管信用機(jī)制。

    當(dāng)前，我國建筑行業(yè)處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下原有的工程質(zhì)量發(fā)全監(jiān)管模式已經(jīng)不再適用，政府不再能夠直接操控市場變化，行政手段更多的是宏觀的調(diào)控、引導(dǎo)和強(qiáng)制的執(zhí)法，在解決市場問題時(shí)缺少直接有效的方法。下令要求企業(yè)守法，首先政府工程應(yīng)做出表率，政府守法才能要求企業(yè)守法。政府通過建立信用檔案、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、媒體曝光等手段來使建筑市場逐步走向正軌，否則將導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、法不責(zé)眾的局面。

 

    1、賦予質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法地位，機(jī)構(gòu)精簡效能，逐步成為執(zhí)法行政部門。

    既然委托了行政執(zhí)法，為什么不能給予執(zhí)法地位，隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，國家政策法規(guī)的出臺，市場信用機(jī)制的完善，工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效率會(huì)大大的提高，監(jiān)督機(jī)構(gòu)以宏觀監(jiān)督為主，真正是監(jiān)督驗(yàn)收，而不是參與驗(yàn)收，輔以必要的巡查抽檢、借助信息化的管理手段，是可以對市場行為發(fā)揮監(jiān)督作用的。通過精簡機(jī)構(gòu)、壓縮人員，人力、物力成本降低，財(cái)政應(yīng)該能夠承擔(dān)。現(xiàn)階段雖然人員較多，但如果政府能嚴(yán)格控制人員進(jìn)入，通過新老交替，自行消化，是可以化解矛盾。

 

    2、賦予質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)必要的行政處罰權(quán)限，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

    2009年11月26日，《陜西省建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》公布，自2010年3月1日起施行。這個(gè)地方法規(guī)的出臺，真正賦予了工程質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)一部分行政處罰權(quán)限。但如果沒有政府各部門如財(cái)政、法院的大力配合，想要執(zhí)法也有很大的難度。因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有強(qiáng)制執(zhí)行的措施，最終還要法院配合，才能真正落實(shí)。權(quán)力和義務(wù)總是相當(dāng)?shù)模�有了一定的�?quán)限，工程發(fā)生質(zhì)量事故，監(jiān)督部門自然要承擔(dān)相應(yīng)失職、瀆職的法律后果。

 

    3、取消監(jiān)督費(fèi)后，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由財(cái)政支出。

    只有不收取監(jiān)督費(fèi)，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)才能對建設(shè)單位施以公正的行為監(jiān)督，才能成為真正的執(zhí)法者。現(xiàn)階段部分監(jiān)督站在各級政府的重視和支持下已納入財(cái)政列支，但仍有相當(dāng)一部分監(jiān)督站還未納入財(cái)政，工作經(jīng)費(fèi)和人員工作無著落，這將大大影響了工程質(zhì)量安全工作的正常開展，監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員基本生活得不到保障，如何能安心開展工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作，希望政府充分能認(rèn)識到工程監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重要性，盡快落實(shí)經(jīng)費(fèi)問題。

 

    4、建立健全市場信用機(jī)制。

    質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)一面與工程建設(shè)現(xiàn)場保持著緊密的聯(lián)系，一面與建設(shè)行政主管部門關(guān)系密切，能夠?qū)π庞脵C(jī)制的建立和完善發(fā)揮巨大的引導(dǎo)作用。在對建設(shè)施工現(xiàn)場的監(jiān)督過程中，開展不良行為記錄，引導(dǎo)企業(yè)質(zhì)量活動(dòng)，干預(yù)市場質(zhì)量行為，建立參建各方的信用檔案，對參建各方進(jìn)行誠信等級劃分，優(yōu)勝劣汰，并定期向媒體公布，為質(zhì)量信用機(jī)制提供更加全面的信息資源，營造健康有序的建筑市場。

 

    5、結(jié)語。

    當(dāng)前，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督面臨紛繁復(fù)雜的建設(shè)市場環(huán)境，面臨著質(zhì)量事故頻發(fā)的巨大壓力，迫切需要解決缺乏執(zhí)法手段，執(zhí)法效力低下，法律地位不夠明確，經(jīng)費(fèi)不能保障，缺少精通專業(yè)知識和執(zhí)法管理的綜合性人才等突出問題。同時(shí)，建設(shè)市場的信用機(jī)制等市場規(guī)律更迫切需要建立，行政主管部門也要給予必要的監(jiān)督和幫助，只能這樣才能使建筑市場健康有序的發(fā)展。

 

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》

《陜西省建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》

《關(guān)于公布取消和停止征收100項(xiàng)行政事業(yè)  性收費(fèi)項(xiàng)目的通知》

 

(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)  文徑網(wǎng)絡(luò)：文徑 尹維維 編輯  劉真 審核)