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摘要：采用無標底招標，招標人存在著一定的風險，諸如投標人掛靠、陪標、串標、圍標、抬標，甚至惡意投標、設套變更、夾擊招標人就范，低價中標后質量無保證，工期馬拉松等問題。文中討論的重點是無標底招標過程中招標人、建設行政主管部門針對這些風險采取的措施與對策。...

無標底招標下的風險分析及策略

李  偉，李  東，王  欣

(西南交通大學土木工程學院，四川成都610031)

    工程量清單計價模式下的無標底招標對招標人而言是一把雙刃劍，利弊并存。一方面招標人通過精心組織可能選擇到理想的工程承包商。另一方面，這種招標模式對招標人提出了更高的要求，招標人承擔了較傳統(tǒng)條件下更大的風險。本文從保護招標人利益和規(guī)避招標人風險角度談談應注意的問題。

1.無標底招標存在的風險

    無標底招標過程中，不可避免地存在風險。同所有的風險一樣，這種風險是一種客觀存在，只能控制并盡可能將可能發(fā)生的損害降低到最低的限度。無標底招標中，投標者的不正當行為導致了招標風險，這些不正當行為有：

    (1)掛靠。按照《招標投標法》等有關法律法規(guī)規(guī)定，施工單位要競標，須有建設單位要求的相應資質。一些沒有相應資質的施工單位便采用掛靠到有相應資質單位的形式，業(yè)內稱之為“掛靠”。掛靠雙方經過協商，需求方獲得“相應資質”，供給方則獲得資質“使用費”或者“管理費”。目前，建筑施工業(yè)的行業(yè)門檻并不高，但進入該行業(yè)有資質管理政策。由于歷史原因，我國施工企業(yè)，尤其是高等級資質的施工企業(yè)仍是國有和集體占主導地位，國有企業(yè)通過多年改革仍未形成企業(yè)發(fā)展的動力機制，企業(yè)處于只進不出的狀態(tài)，令行業(yè)內競爭日趨殘酷。這種情況下，管理者往往選擇對自身風險較小的經營思路。企業(yè)自主投標投入大，且有許多公關費用，這對國企來說，無疑是心頭的痛，若多標未中，經營者自身就要面對許多公關費用而束手無策，同時令企業(yè)陷于困境；反之，通過投  標代理人，企業(yè)開具介紹信，就有一筆收入，中標后還能收取管理費用，將投標風險轉移給“掛靠者”。正是這種思維定勢，造成了現在建筑市場中掛靠盛行，甚至出現專以投標謀利的個體。

    (2)陪標。在招標以前已經定好了誰中標，再由這家公司找?guī)准夜�司陪標。甚至其他公司的標書也是由這家公司做好，然后拿到陪標公司去蓋章、簽字。常見的運作方式是由一個投標人制作出參與投標企業(yè)的多份投標書，各標書之間故意拉大造價，陪標單位故意不得分、少得分甚至扣分，而使預期的中標單位得分相對較高。有些建筑企業(yè)施工水平低，在激烈的市場競爭中不是靠實力、信譽取勝，就采取這種不正當的競爭方式,達到自己“合法”中標的目的。

    (3)投標單位串標。無標底招標，招標人不設標底，由投標人自行報價后，按事先規(guī)定的評標辦法，進行算術計算確定基準價。招標人失去了對報價的控制。如果投標單位串通后，統(tǒng)一將報價抬高幾個百分點，招標人無法將造價降下來，也無法否定其投標單位投標資格。更有甚者，一個預算員為兩家單位做標書。

    (4)“釣魚工程”。投標單位采取低于成本價報價中標，然后采用索賠或偷工減料來完成項目。“中標靠低價，賺錢靠索賠”。有些投標單位以排擠其他競爭對手為目的，以低于個別成本的價格投標，中標后，再以粗制濫造、偷工減料等違法手段不正當地降低成本，挽回其低價中標的損失，給工程質量造成危害。這里所指的成本，是指低于投標人為完成投標項目所需的個人成本，而不是社會平均成本。

    (5)圍標。在某一項建設工程的招投標過程中，同一個投標者掛靠幾個施工企業(yè)，并做各份不同或雷同的投標書，以各個施工企業(yè)的名義進行投標承攬工程任務的一種違法行為。不管評標結果為哪一家企業(yè)中標，最后真正的承包者都是同一個老板或包工頭。

2.無標底招標的風險回避及完善

    建設工程招標活動本身就是一個趨利避險，對風險進行識別、估計和控制的過程，如圖1。我們應該根據每一種風險的具體情況，加強風險管理，分別采取防范、減少、分散這些風險的對策措施，并建立風險評估、監(jiān)控管理技術系統(tǒng)和風險責任制，使風險達到平衡，如圖2。從理論上講可采用的風險應對措施主要有：風險回避、風險預防、風險隔離、風險自留、風險轉移、風險分散和保險。在建設工程招標活動中，無法回避風險的存在，無標底招標也不例外。因此，培養(yǎng)強烈的風險意識，并在此基礎上進行科學合理的風險分析，才能在最小風險下獲得最大效益或在一定效益下使風險最小甚至完全回避。

圖1風險管理

圖2風險平衡

    2.1招標人的措施與對策

    工程量清單計價模式下的無標底招標對招標人而言是一把雙刃劍，利弊并存。一方面招標人通過精心組織可能選擇到理想的工程承包商。另一方面，這種招標模式對招標人提出了更高的要求，招標人承擔了較傳統(tǒng)條件下更大的風險。

    從保護招標人利益和規(guī)避招標人風險角度談談招標人的措施與對策：招標人可以從風險的避減、風險的轉移、風險的補償等[2]方面來分析。

    2.1.1避減風險策略

    (1)加強資格預審。標底雖然具有種種弊端，但其重要的篩選和過濾作用仍然不容忽視，招標人通過標底能夠預見擬建工程的造價并有較強的控制力。而在無標底招標條件下，標底的這一積極作用不復存在。所以加強對投標人的資格預審以剔除濫竿充數的投標人就顯得非常重要。

    資格預審標準必須細化，主要包括企業(yè)性質、資質等級、特許資格、財務指標、相關經歷、經營業(yè)績、人員素質、機構設置、委托授權、母子公司等，特別加強對以往履約表現和商務信用的審查。資格預審的對象須包括投標人、擬分包人、聯合投標人、母子公司、授權人、委托人  及擔保人等。

    不應將填表格和審資料作為主要的預審手段，現場調查非常重要，預審的方式應當多樣化。預審程序須規(guī)范嚴密，一般應經初審、會審和批準三階段。

    (2)評標方法。評標和定標是招標工作中韻核心環(huán)節(jié)，制定規(guī)范嚴格和符合工程項Et實際的評標方法具有重要的現實意義。

    (3)預控機制。無標底招標并不是招標人不編制標底或是不制定標價，恰恰相反招標人應當在招標前通過踏勘現場、分析圖紙資料和研究外部環(huán)境等，制定完善和有效的預控機制。編制適合工程實際的工程量清單，項目劃分規(guī)范、合理和科學。針對工程的重點和難點，制定關鍵部位、重要分部分項工程的施工工藝和施工措施。編制主要或重要設備、材料的需用量計劃。掌握所需材料、設備、 機械、人工的價格信息和相關規(guī)費政策，預測投標人的報價策略。根據工程特點研究可能出現的索賠情形，制定反索賠措施。針對投標人可能出現的在報價或技術方案方面  有顯著差異的情形，制定質詢方案等。

    (4)嚴格審查投標文件。招標人通過審查各投標文件，如：總報價相近，其中各項報價是否合理，有沒有合理的解釋；總報價相近，其中數項報價是否雷同；總報價相近，數項子目單價是否相同是否能提不出合理的單價組成。總報價相近，主要材料設備價格是否相近；技術標是否雷同  等，從而判斷投標人是否圍標、串標。

    此外，在招標過程中，招標人可以搜集建立健全施工企業(yè)信息資料，這項工作大部分可以在網上完成。注意建設行政主管部門的有關違紀單位公開曝光情況。違紀企業(yè)進入黑名單，則必然會使那些以身試法的人望而生畏。

    2.1.2轉移風險策略

    做好工程擔保、工程保險等方面的工作[5]。如：要求投標人提供投標保函、履約保函，招標人也及時辦理工程保險等。實行工程量清單計價模式下的無標底招標，特別是在合理低價中標或最低價中標條件下投標人不履行合同的風險可能性大大提高。

    投標階段可設置投標人投標，聯合體和分包人投標擔  保和簽約擔保等。在投標人的報價顯著低于標底或其他投標人報價水平時，可要求投標人提供擔保；履行階段可設置承包商、分包人和聯合體履約擔保；工程的使用階段可設置保留金、缺陷保修金及缺陷賠償金等具有擔保性質的擔保方式。

    需要說明的是，工程擔保與工程保險雖然都是轉移風險的重要方法，但是它們的根本性質是不同的。

    首先，工程擔保由三方當事人組成，即業(yè)主、承包商和保證人；而工程保險只有兩方當事人，即保險人和投保人，通常不涉及第三方。工程擔保是由被擔保人向擔保人交付費用，通過擔保人向權利人提供擔保，保障他人的利益不受損害；工程保險則是通過投標人向保險公司交付保險費，使自己的利益得到保障。

    其次，在工程擔保中，被擔保人提供擔保的根本目的并非為了轉移風險，而是為了滿足對方要求提供的信用保障；而在工程保險中，投保人購買保險是為了轉移風險，保障自身的經濟利益。

    第三，同樣作為投保人，保險沒有選擇性，只要投保人愿意，都可以被保險。擔保則不同，它必須通過資信審  查、評估等手段選擇有資格的委托人。因此，在發(fā)達國家，能夠輕松地拿到保函是有信譽、有實力的象征。也正因為這樣，通過擔保可以建立嚴格的建設市場準入制度。

    此外，在工程擔保中，被保證人因故不能履行合同時，保證人必須采取積極措施，保證合同得以繼續(xù)履行完成；而在工程保險中，當投保人出現意外損失時，保險公司只、需支付相應數額的賠償，無須承擔其他責任。

    所以，工程擔保和工程保險在風險管理中其實是發(fā)揮著不同的作用的，必須同時推進。工程擔保涉及的業(yè)務范圍較廣，僅靠建設部門的推進，不利于業(yè)務的發(fā)展和完善，需要從國家立法的角度，將其引入全部的工程建設領域。至于工程保險，我國目前雖已開設建筑工程一切險和安裝工程一切險，但真正投保的工程卻不多。參加工程保險雖然能使建設工程發(fā)生重大損失后可以從保險公司及時得到賠償，使建設工程實施能不中斷地、穩(wěn)定地進行，從而最終保證建設工程的進度和質量。但保險的缺點首先表現為機會成本增加，其次工程保險合同的內容較為復雜，保險費沒有統(tǒng)一固定的費率，需根據特定建設工程的類型、建設地點的自然條件，包括氣候、地質、水文等條件，保險范圍、免賠額大小等加以綜合考慮。另外，很重要的一個原因，工程保險費用沒有列入工程造價，所以這方面還需要加強。

    2.1.3補償風險策略

    實行無標底招標，投標人競爭激烈，為防止投標人惡意低價中標，招標人除了在合同條款上下功夫，日后不給投標人以可乘之機外，還應加強索賠管理，必要的時候進行反索賠。

    2.2建設行政主管部門的措施與對策

    (1)制定相關的配套法律和法規(guī)。要全面推行無標底招標，必須完善制定相關的配套法律和法規(guī)，對無標底招標的全過程進行嚴格系統(tǒng)的制約，才能實現無標底招標的最終目的。相關的法規(guī)應從以下幾個方面去加強：有關無標底招標相關市場的法律規(guī)定；制定明確統(tǒng)一的無標底招標程序和試行辦法；對無標底招標的評標、定標辦法明確規(guī)定：有違反無標底招標相關規(guī)定的處罰措施等。

    (2)完善工程造價體系。無標底招標要求建筑市場特別是建筑招標市場的市場化程度相當高，其標志就是企業(yè)行為應完全是市場化行為，企業(yè)的經營決策、企業(yè)的生存發(fā)展基本上由市場把握。為適應無標底招標的全面推行，應有自己較為完善的工程造價體系，其最基本的體現為企業(yè)的定額體系，企業(yè)的投標報價應與自身的生產水平、成本水平一致，才算得上是市場行為。

    (3)完善評標、定標辦法。無標底招標評標辦法與有標底招標評標辦法有很大不同。評標方法有一定的時期特色，在實際操作中有多種變化形式，應結合工程特點制定適宜的實施細則。

    在進行無標底評標時，要避免盲目性。針對不同項目應有所側重，采取不同的評分方法。如對于施工方法與工藝相對成熟、簡單，有豐富經驗的施工項目，在投標單位投標文件全部響應招標文件的實質要求，并且具有較好的社會信譽，施工方案、方法合理，施工工藝先進科學，評標價格又最低的，可以鼓勵最低價中標(因其風險相對較小)確定合同授予單位；對于系統(tǒng)多而且復雜，要求高且不容易控制的項目，為避免投標單位的不平衡報價與低價搶標，對總體報價評分可采用權重系數評分方法，技術標評分辦法與有標底招標相似。對于技術含量高、設計新穎的項目，由于技術難度高，要求施工隊伍有豐富的施工經驗與設計能力，在報價上應著重體現投標單位的技術開發(fā)與管理水平，因而應實行綜合評價最佳評標法。

    還可考慮進一步提高評標、定標過程的透明度，具體表現為充分實現投標人的知情權，允許投標人代表監(jiān)督整個評標過程，允許投標人對評標、定標提出質疑等。

    (4)改進合同管理制度。工程量清單中的工程量有多種形式，如確定數量、暫定數量、參考數量等。不同的工程量清單適用于不同的合同形式，如固定總價合同形式以及單價合同形式。采取不同的合同形式，不同形式的工程量清單，承包商和業(yè)主所承擔的責任不一樣，獲得的利益不一樣，而承擔的風險也不一樣。

    采用通過圖紙和技術規(guī)范確定的總價合同，承包商的風險最大，業(yè)主的風險則最小，而采用造價+百分比酬金形式，業(yè)主的風險最大，承包商的風險則最小。根據我國現狀，采用通過圖紙和技術規(guī)范確定的總價合同形式很少，因此，對于業(yè)主來說，采用根據詳細工程量清單確定的總價合同形式則是風險最小的合同價格形式。此時，合同總價是事先確定的，如無設計變更及現場簽證單發(fā)生時，工程量固定不變，合同總價也維持不變；若有設計變更時，變更費用按照增減的工程量和合同單價進行計算。

    采用這種形式，要求業(yè)主應在施工圖設計工作已經完成，工程量為確定數量清況下進行招標，設計越詳細、考慮越周密，事后發(fā)生變更的可能性越小。減少變更，也就減少了發(fā)生爭議的可能性，也就意味著減少了風險。尤其對于那些大型或復雜的項目，業(yè)主應邊設計、邊招標，或盡可能不在初步設計階段進行招標。

    現推行無標底招標投標制度的過程中，部分承包商通過以不合理低價中標，寄希望于工程進行過程鉆業(yè)主方合同管理的空子，在搞好關系的基礎上通過設計變更、增加工程量、合同索賠等彌補損失，達到“低價中標、高價結算”的目的。完善合同管理制度的核心在于做好廉政建設，使權力有監(jiān)督，在此基礎上提高業(yè)主方項目管理人員的合同管理水平。

    (5)建立健全工程建設監(jiān)理工作。現在有一種錯誤的觀點：將建設領域出現質量安全事故的原因歸結為推行無標底招標投標制度，因為無標底招標投標制度使得中標價下浮，承包商為了節(jié)省成本，避免虧損，挺而走險或抱有僥幸心理，導致出現質量安全事故。

    筆者認為工程中標價與工程質量沒有必然聯系，即使中標價很高，也不可能就此指望工程質量一定好。因為進一步分析以后就會發(fā)現讓承包商有利圖而不再偷工減料，實際上是一種道德約束，其彈性非常大。在市場經濟下，道德約束在利益面前往往是蒼白無力的，對一些人可能起作用，對另一些人則根本不起作用。只有完善外部配套制度，一旦工程質量出現問題，承包商將面臨更大損失，使承包商趨利避害，避免搬起石頭砸自己的腳，使承包商即使有懈怠之心，也不得不兢兢業(yè)業(yè)保證工程質量。完善我國建設監(jiān)理制度，就是建立完善外部配套制度之一，通過保證工程質量，盡量避免發(fā)生安全事故，為推行無標底招標投標制度創(chuàng)造良好的外部保證環(huán)境。

    (6)建立健全工程擔保保險管理制度。工程擔保是保證人應工程合同一方(委托人或被保證人)的要求，向另一方(債權人)做出書面承諾，當委托人或被保證人不愿履行合同或支付債務，以致債權人遭受損失時，保證人在 一二定期限內、一定金額內代為履行合同或支付債務的一種工程保障機制。

    工程擔保制度就是用信用保證機制來規(guī)范工程市場行為，強化守信、守約。這種機制的原理很簡單，即守信者得到酬償(信譽高，保證公司愿意擔保，擔保費率低，容易得到更多的工程)，失信者受到懲罰(保證金及反擔保資產被用于賠償，損失大的話足以傾家蕩產，信譽記錄出現污點，沒人愿意擔保或費率高得出奇，等于被逐出工程市場)。

    推行工程擔保制度將為中國招投標制度的改革創(chuàng)造條件，促進中國招投標制度轉向最低標中標的原則，繞過難以確定的成本價，極大地增強招投標工作的透明度，幫助和鼓勵中國建筑業(yè)企業(yè)以健康的手段參與市場競爭。

    (7)建立施工企業(yè)內部定額，形成以市場形成價格的報價體系。施工單位應該建立自己完善的企業(yè)定額和能很好反映市場狀況的市場情報體系。許多的建筑企業(yè)因尚未形成能夠表現本企業(yè)技術資源優(yōu)勢，先進施工技術和管理水平的企業(yè)內部定額，不能明顯體現建筑企業(yè)個性特點和市場競爭性。

    建立報價體系對施工單位的好處在于：降低了其所承受的風險，充分發(fā)揮了施工單位主動創(chuàng)新(提高企業(yè)定額水平)的潛能。因為在這種報價體系下，施工單位承受的只是激烈競爭的壓力，而不存在成本價格報價體系下蒙受利潤損失甚至破產的風險。如果在滿足期望利潤的前提下未能中標，則施工單位將努力提高企業(yè)的管理水平、重視企業(yè)信譽，并積極采用先進的施工技術和施工工藝，以求降低生產成本、提高生產效率。

參考文獻

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(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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